江苏城镇职工养老保险基金的现状、问题及对策

苏州大学 马丽

1 江苏省城镇职工基本养老保险制度现状

1.1 企业职工基本养老保险参保情况分析

(1)参保覆盖范围逐年扩大，人数增幅逐渐放缓。

2007—2017年度，江苏省基本养老保险在职职工、离退休人员及参保人数情况，如图1所示。

图1 江苏省基本养老保险在职及离退休人数图(单位:万人)

由图1可以看出，江苏省参加城镇职工基本养老保险的人数逐年增长，其中在职职工参保人数的年均增长率为6.39%，离退人员参保人数的年均增长率为8.53%，离退人员人数与在职员工人数的比例由2008年的27.6%上升到2016年的33.9%，参保离退休人数增长率远高于同期参保在职人数增长率。造成这种现象的原因是新常态经济下发展速度由高速转为中高速，经济下行压力大，增速放缓，这也影响至养老保险领域。未来，随着产业结构调整和企业转型升级，劳动密集型产业将逐步流出，劳动力需求将相对下降。养老保险扩张的实施更加困难，参保人数缓慢而稳定的增长将成为新常态。

(2)人均缴费工资水平不高。

近十年来，江苏省养老保险收入的增速减慢与在职职工的工资增长率减缓，就业总人口的增长呈减幅密切相关。城镇就业人员实际工资增长率的减缓直接导致城镇职工基本养老保险基金的收入增长减缓，城镇职工的工资增速减缓可能导致缴费人群和缴费基数的减少。考虑到现行就业总量稳定，经济压力大，就业难的状况，未来的就业人口增长率也可能呈负增长，参保的在职职工人数减少，将加剧收支缺口问题。

1.2 企业职工基本养老保险基金收支情况分析

至2017年末，江苏省城镇职工基本养老保险基金收入、支出及结余情况，如表1所示。

表1 江苏省城镇职工基本养老保险收入、支出及结存情况表(单位:亿元)

根据表1可以看出截至目前，江苏省城镇职工基本养老保险基金目前运作整体情况良好，维持收大于支的平稳状态，基金的累计结余稳步增长，可持续性较强，根据2016年的基金结余数据，江苏省城镇职工养老基金备付水平达23个月。江苏省城镇职工养老保险基金2017年收入为2509.03亿元，相比2007年的598.45亿元，年均增长15.41%，支出年均增长18.10%。2007—2012年的当年结余处于缓慢稳步增长阶段，2012年后，当年结余每年都呈递减趋势。至2017年末，累计结余达到3661.73亿元。由表1可以看出，江苏省城镇职工基本养老保险基金征缴支出增长率始终高于收入增长率，久而久之，城镇职工基本养老保险基金将处于收不抵支的状态，基金结余也将会有被消耗掉的一天。另外，从表1中可以看出江苏省城镇基本养老保险基金的累计结余的增长速度也由较快增长变为缓慢增长，基金收支始终不能达到平衡，说明现行城镇职工基本养老保险制度仍有可以优化的地方。

2 存在的问题

2.1 缴费基数不实

目前我国基本养老保险中企业个人缴费为8%，企业缴费为20%，共计28%的缴费率和国外10%的平均水平相比偏高，不仅会影响企业收益，打击其积极性，也削减了参保人的当期收入。过高的比例会导致制度内参保人员中缴费人数[缴费人数笔者只能查到2006年的数据，无法找到有力数据论证]的下降。缴费基数规定为当地社会平均工资的60%～300%之间，大部分企业和个人均选择按照缴费基数下限缴费，据宿迁市社保局统计2016年度该比例为90.04%。而这样一来缴费基数的低标准和较高的缴费率相碰撞，影响了养老金的筹集，城镇职工基本养老保险的收入基数并没有效提升。同时，过高的缴费率会导致实际参保人数的减少。

2.2 人口老龄化问题加深

在我国现收现付制度下，离退休参保人数的占比增多表明城镇职工基本养老保险的支出压力将增大，这也引出了代际赡养的问题，在人口年龄结构老化的情况下，赡养率迅速提高，制度负担越来越重。退休年龄低，自我负担率高，致使个人账户基金积累额存在支付缺口。在职参保的人不仅要为自己未来的养老生活交保，现在还承担了部分已退休人员的养老基金重担。

统计得出，江苏省老年抚养比上升。由于近几年政府发展产业升级转型，劳动密集型产业的流出也导致外来劳动力的减少。2016年末，15～64岁人口为5896.4万人，比2012年减少83.2万人。劳动力总量的绝对减少、老年人口的绝对增加，造成老年人口抚养比持续上升。相较于2012年，2016年老年人口比重提高了1.2%，劳动年龄人口比重下降了1.8%。这种变化，使得老年人口抚养比由15.3%升至18.6%，上涨了3.3%。

2.3 保障水平不平衡，地区差距较大

江苏省内经济发展存在明显的区域差异，苏北、苏中、苏南地区政府财力的差异直接导致三大区域间保障水平的明显差距。苏州市2017年企业养老保险基金总收入472.64亿元；总支出378.79亿元。而宿迁市市企业职工基本养老保险基金保险费收入33.93亿元。苏南地区吸引了苏北等外地大量年轻的农村劳动者，因而出现缴费相对较低、养老保险基金出现大量结余。与此相反，苏北、苏中有些地区因为发展相对落后，大量的年轻劳动力外出多且在外地缴纳社保，导致缴费率高，还暗藏收不抵支的养老基金危机。这无疑与社会保障促进人员公平、地区均衡发展的目标并不一致。

新出台的《实施意见》提出，江苏省养老保险省级统筹的主要目标是“五统一”：统一制度政策、统一缴费标准、统一支付项目、统一计发办法、统一管理规程。建立基本养老保险基金省级预算管理制度，在实施省级预算管理和统筹调剂基金基础上，逐步提高省级统筹水平。

2.4 转轨成本高，个人空账和养老金缺口均在不断增加

我国基本养老保险包括现收现付制的社会统筹账户以外，还有基金积累制的个人账户。当初为减轻国家养老负担，设置个人账户，但是由于在转轨改革期间的“老人”和“中人”的个人账户并没有积累或者积累较少，也缺失制度设计明确转轨过程需要的资金，导致需要用现在企业和职工缴纳的养老金来弥补过去缴费期间的待遇，这就使得养老金个人账户空账运营。2015年的数据显示，超过九成的全国养老金处于空账，规模超过4万亿。

2.5 基本养老保险基金投资收益水平低下

在经济动态发展条件下，通货膨胀、物价上涨等因素在很大程度上冲击着基本养老保险基金的保值增值。根据全国社保基金2016年报，社保基金自成立以来的年均投资收益率为8.37%。由于基本养老保险基金保值工具选择必须遵循谨慎性原则，一般会选择银行存款、国债等低风险投资管理方式，而低风险投资必然会使收益水平较低。

3 对策及研究结论

3.1 延长退休年龄，缓解支付压力

人口老龄化的日益加深、较低的退休年龄还有平均人口寿命的延长使得养老保险基金的收支缺口日益增大。为增加参保的在职职工人数，减少参保的离退休人员人数，为此，我国需要延缓退休年龄。近年，我国的具体实施方案还在酝酿当中。为使城镇职工更易接受这个决策，可参考美国的每年延长2个月的渐进式延迟退休办法，实施弹性退休，将养老金给付与缴费、退休年龄挂钩，早日落实延缓政策，减少现收现付制带来的缺口增大。

3.2 提高基金管理效率，使收益最大化

基本养老保险基金应实行多元化投资管理。我国股票市场的投资受益率在年度之间波动很大，风险较大。实际运作中的养老金节余按照“以收定支”的原则，只能按活期利率进行增值。2017年我国1年期存款利率是1.5%，活期利率为0.35%，预测投资回报率为0.695%，这对于有效减少收支缺口是远远不够的。建议通过组合投资国债、国家重点工程项目、企业债券及股票等方式实现基本养老保险基金保值增值。2017年底，经省政府同意，江苏省1000亿元企业职工基本养老保险基金将委托投资运营，采取保底收益方式，投资期限为5年。

3.3 加强基本养老保险费征缴工作，提高覆盖率

首先，健全基本养老保险法律规范。现阶段城镇职工基本养老保险基金收支管理主要依照《社会保险费征缴暂行条例》等，缺乏法律的统一性、强制性和权威性。江苏省可以针对省内实际情况，出台相关行政条规，以更好地促进城镇基本养老保险基金的运行。通过加强社会保险监管力度、强化缴费、有效解决断缴等问题，提高实际缴费率。其次，通过提高企业经济效益、提高就业率、完善养老保险转移继续机制等措施，逐步提高覆盖率，特别是年轻群体，一定程度下合理降低缴费率，减少企业职工的抵触心理，提高基金的社会互济作用。

3.4 建立科学的养老金调整机制

可根据实际工资水平增长率、就业人口增长率、参保退休人数增长率、收益率等数据建立收支预测模型，尽早预测养老收支风险。需要准确的精算公式和科学的调整程序来解决基本养老金调整机制变革中的困难。用科学有效的基本养老金调整机制作为城镇退休人员养老生活的有力保障。