日本水环境质量监测管理概述

陈 平，陈 鑫，李文攀，程 洁，杨 凯

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

水环境是构成环境的基本要素之一，主要由地表水环境和地下水环境组成。地表水环境包括河流、湖泊、水库、海洋、池塘、沼泽、冰川等，地下水环境包括泉水、浅层地下水、深层地下水等。水环境是人类社会赖以生存和发展的重要场所，在长期的人类生产和生活活动中水环境受到了严重干扰和破坏，已经成为当今主要的环境问题之一[1]。

随着中国经济的迅速发展，水资源的不合理开发和污染物的排放等导致一些地区出现水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题，影响和损害公众健康，不利于经济社会持续发展。为缓解和解决中国的水环境问题，2015年4月，国务院出台了《水污染防治行动计划》，作为当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南[2]。水环境质量监测作为水环境污染治理必不可少的工作，贯穿于水环境污染治理过程的始终。在这一背景下，研究发达国家水环境质量监测实践，可以为提高中国水环境质量监测的技术和管理水平提供有益参考。

日本的水污染问题开始于明治维新之后的近代工业化进程中，19世纪末的“足尾铜山矿毒”事件成为日本近代工业化初期的典型污染事故。伴随日本工业化和城市化进程的深入，尤其是第二次世界大战后日本进入经济高速发展阶段，水质污染等环境问题以大城市为中心扩展并日益突出：水俣病(1956年)、第二水俣病(20世纪60年代)、痛痛病(1955—1977年)等公害事件频发。以濑户内海为典型地域，因其人口和产业过度集中，港湾、内海等闭锁性海域以及湖泊污染严重，赤潮频发，水产资源衰退等环境与资源问题十分突出。日本政府为解决由于经济高度发展而引发的全国性公害频发问题，于1967年颁布《公害对策基本法》，在1970年召开的“公害国会”上颁布、修订了14部与公害防治相关的法律。水质污染防治方面颁布《水质污染防治法》，取代了1958年制订的《水质保护法》和《工厂排放控制法》(旧水质二法)。

在日本的环保法律法规中对于开展环境监测并公开监测信息等方面均有明确法律条款。水环境质量监测体制的构建是水污染防治的重要举措之一，是了解污染状况，分析污染原因，跟踪治理成效，制定防治措施必不可少的基础工作。日本的水环境质量监测始于20世纪70年代，至今已有几十年的历程。目前，已经形成了由水、土壤、地基沉降等方面组成的水循环监测体系，包括地表水、近海、湖泊、地下水、土壤、地基沉降等[3]，为水环境保护提供了重要的基础资料和技术支撑。

1 日本开展水环境质量监测的法律依据

1.1 日本开展水环境质量监测法律概述

法律法规的形成是为了规范社会行为和解决社会问题。环保法律法规因防治公害、保护环境的社会需求而出现和完善，属于历史、动态的范畴。

日本的环境行政管理工作主要有污染防治和保护自然环境两大方面，而环境调查和环境质量监测贯穿于环境行政管理工作的始终。在日本的水环境质量监测体系构建和形成过程中，最重要的法律是《环境基本法》《生物多样性基本法》《自然环境保护法》和《水质污染防治法》等。《环境基本法》第16条规定了环境质量标准的制定原则等；《自然环境保护法》第4条规定了自然环境基础调查的必要性；《水质污染防治法》第15条规定了公共用水质常规监测的必要性、目的和开展水质监测的主体、各自职责等，明确了水环境质量的监测目的(为什么测)、标准项目(测什么)、标准限值(评价标准)、监测方法及分析方法(如何测)等内容[4-10]。日本水环境质量监测法律依据具体见表1。

表1 日本水环境质量监测法律依据一览表(示例)Table 1 A list of legal bases for water environmental quality monitoring in Japan (example)

如表1所示，日本的环境监测工作在日本的重要环保法律法规中均有明确的法律条文，日本的环境白书和各类官方环境监测报告书均在开篇明确说明开展监测的法律依据，因此日本的环境质量监测均是依法监测并公开监测结果。

1.2 日本水环境质量监测的地位和作用

在《环境基本法》和《水质污染防治法》等环保法律法规中明确规定了国家和地方政府及企业必须履行水环境监测的职责和义务；不同机构、团体和企业开展环境监测的内容有所不同。该研究所概述的是日本政府开展的行政职能性监测(即监督性监测)，目的在于了解和掌握水环境的质量状况和发展变化趋势。

水环境质量监测是了解水环境质量状况，解析水污染原因，掌握水污染治理效果和预测环境风险的重要技术手段，贯穿于水污染防治和水环境管理工作过程的始终，是日本政府环境行政管理的重要技术手段和技术支撑。

2 日本的水环境质量监测管理体系

从日本各类环保法律法规中可以梳理出日本环境质量监测管理体系的架构，日本的环境监测职能在《环境基本法》和《水质污染防治法》中体现非常明确，中央政府和地方政府的职能各有侧重，主要从以下3个方面进行介绍：国家行政机关、地方政府和科研机构。日本水环境质量监测管理体系具体见图1[7]。

图1 日本水环境质量监测管理体系示意图Fig.1 A diagram of the monitoring management system of water

2.1 日本水环境质量监测管理的国家行政机关

日本的国家级行政机关也称为“中央省厅”(相当于中国部委级别)，其职能和机构设置等依据相关法律规定，如：《环境省设置法》《环境省组织令》和《环境省组织规则》等相关法律法规规定了环境省的机构设置、职能和组织结构等。

在日本，水环境质量监测管理的国家行政机关以环境省为主，国土交通省也承担一些重要监督性监测和调查工作。各个部门分工明确，互不干涉；完成各项专业调查和监测工作后，监测数据和专业监测报告均在相关网站上发布。

2.1.1 环境省

环境省是日本环境行政管理机构，属于日本行政官厅中的中央省厅之一，其前身环境厅设立于1971年，2001年设置环境省。环境省的主要职能是保护地球环境、防治公害、保护自然环境以及确保核能利用的安全性等环境保护工作(《环境省设置法》第3条)。《环境省设置法》第4条规定：环境省负责制定并推进环境保护基本政策，保护地球环境，防治公害，制定环境质量标准，保护自然公园和风景名胜，有关涉及因公害造成的健康损害赔偿等工作，开展监测以掌握因核设施运转造成的核泄漏的污染状况等25项职能。

原环境厅的工作始于防治大气和水污染。目前环境省水环境监测管理主要职责如下：①依据《环境基本法》制定环境标准、监测方法、调查方法、分析方法、监测点位布设原则等技术性指导文件；②组织地方政府开展水环境质量监测；③将全国水质监测数据进行集成分析，数据电子化并公开发布；④保护生物多样性，开展生物多样性监测与评价；⑤开展闭锁性海域的环境保护工作(包括总量控制、濑户内海环境保护等)；⑥开展海洋环境保护工作等。

日本环境省设置的机构中涉及水环境管理的主要有水·大气环境局和自然环境局。

2.1.2 国土交通省

国土交通省也是日本行政官厅中的中央省厅之一，在2001年日本中央省厅机构改革时由运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成。主要职能包括国土综合利用、开发及保护，推进交通政策，完善并健全气象业务以及保护海上安全等。在2011年国土交通省内部机构整合过程中将河川局、土地·水资源局的水资源部、城市·地域整备局的下水道部改编组建水管理·国土保护局，以实现水环境相关行政工作的一元化管理。在日本的水环境质量监测中，水管理·国土保护局承担了日本公共用水域一级河流的水环境质量监测和“河流岸边国势调查”工作，海上保安厅开展了“海洋污染调查”工作。

2.2 地方政府在水环境质量监测管理中的作用

日本的地方政府(都道府县)根据《环境基本法》和《水质污染防治法》及环境省制定的水环境监测原则、方法及技术规范，制定所辖地域的公共用水域水质监测计划，确定监测项目、点位、频率、采样时间、地点和方法，以及监测方法和监测单位；具体开展当地的公共用水域的水质监测和地下水监测；制定应急监测预案；公布监测结果；建立负荷数据库，管理企业排放(总量控制等：自动监测流量和控制项目，数据直接进入当地综合数据库)。对于特殊行业，与企业签订合同，确定监测项目和标准，防止与控制污染。

2.3 科研机构在水环境质量监测管理中的作用

环境质量监测管理工作内容繁杂，技术要求高，科研机构在日本的环境监测管理体系中不可或缺。环境省所辖的研究机构有国立环境研究所、地球环境战略研究机关、国立水俣病综合研究中心、生物多样性中心、环境调查研修所、环境再生保护机构、防止(日本)全国地球温暖化活动推进中心等，在环境省开展的环境质量工作中起到了重要的支撑作用。笔者以国立环境研究所为例介绍科研机构在环境监测和环境保护工作中的地位和作用。

国立环境研究所是环境省所管辖的独立行政法人单位，是日本的公立研究机构。公立研究机构的研究工作具有科学性、中立性和非经营性、公开性、持续性、应急性和国际性等属性，对保障国家安全具有贡献作用[13]。其前身是1974年成立的国立公害研究所，1990年全面改组，命名为国立环境研究所，2001年成为独立行政法人单位，开始实施第1期中长期发展规划，至今已经实施至第4期中长期发展规划(2016—2020年)。国立环境研究所是日本环境问题核心研究单位，在其30多年的发展历程中，开展基础环境研究和中长期环境监测和研究工作，已经成为日本一流的环境科研单位，为日本的环境保护做出了重要贡献。

目前，国立环境研究所的研究体系有以下组成部分：①重大课题研究系列，包括低碳、资源战略、自然共生、安全保障和综合研究；②环境基础调查研究系列，包括地球环境、资源循环和废弃物、环境风险、地域环境、生物和生态系统、环境与健康、社会环境、环境计量测定、环境灾害研究；③研究交流系列，包括卫星观测中心、儿童健康与环境相关的全国调查、分析评价科学事业协作办公室、环境灾害管理战略推进办公室、气候变动战略协作办公室、社会对话和协作推进办公室；④环境研究的基础建设，包括地球环境监测、地域环境变动监测、环境样本和标本的保存及提供、生物多样性和生态系统信息基本建设、环境数据库建设等[14]。

值得关注的是国立环境研究所的在线数据库系列，有环境展望台-环境GIS，环境监测数据库，地球环境数据库，世界流域数据库，化学物质数据库，环境分析测试方法数据库，固定污染源NOx、SOx、PM排放系数数据库，日本全国酸雨数据库，东亚大气污染排放量网格数据库，入侵生物数据库，野生动物遗传资源数据库等。这些数据库充分体现了国立环境研究所的研究成果和其在环境监测管理、环境基础研究以及中长期环境研究中的权威性地位。

3 对中国水环境监测管理的启示

日本水环境监测管理实践经验对中国的水环境监测管理有如下启示，可以为中国水环境监测管理提供有益参考：

1)日本的水环境监测管理依照法律实施有效管理。日本无论是开展环境质量监测，还是对企业进行管理，均按照法律(或规定)执行。在环境监测方面，各级政府按照法律规定开展相应工作；在企业管理方面，环境管理部门根据法律与企业签定污水和污染物排放协议，企业严格按照协议要求执行排放标准，根据法律规定需要安装在线监测设备的，自己安装和维护设备，实时或按时向环境管理部门报送数据。

2)日本水环境监测管理部门分工明确，各个部门之间、中央与地方政府之间分工明确，密切配合，数据公开并汇总到环境管理部门统一管理，并发布相关环境质量报告。而执行监测的各个部门和单位也会发布相关的专业监测报告和公开专业数据库，便于有效利用数据，避免相互扯皮、重复监测等情况。