境外典型城市道路交通安全管理经验措施研究

闫星培

摘 要：近年来，境外主要城市陆续出台“零死亡愿景”政策及具体行动方案，从建立事故防控机制、城市交通执法与宣传、推动城市道路隐患排查等方面构建了较完善城市道路交通安全体系，在防事故保安全方面取得显著成效，本文整理了境外部分典型城市在城市交通安全领域的相关经验措施，供我国城市做好道路交通安全管理工作借鉴参考。

关键词：城市道路安全；零愿景；交通管理；经验措施

Study on experiences and measures of road traffic safety management in typical overseas cities

Yan Xingpei

（Road Traffic Safety Research Center of the Ministry of Public Security， Beijing 100062， China）

Abstract： In recent years， major overseas cities have successively introduced “Vision Zero” policies and specific action plans. They have established a more comprehensive urban road traffic safety system in terms of establishing accident prevention and control mechanisms， urban traffic law enforcement and publicity， and promoting the detection of hidden dangers in urban roads. Significant results have been achieved in preventing accidents and ensuring safety. This article summarizes the relevant experience and measures of some typical overseas cities in the field of urban traffic safety， which can be used as a reference for Chinas cities to do better jobs in road traffic safety management.

Keywords： Urban road safety； zero vision； traffic management； measures

当前，加强道路交通安全风险防控和降低交通事故已成为世界性关心的共同话题，联合国在其全球道路安全十年计划（2011～2020）指出，道路交通伤害是可以预防的。美国、英国、澳大利亚等交通发达国家普遍通过制订交通安全发展战略及开展重点交通安全行动计划，以敦促各个行业、企业及个人严格遵守交通安全法律与标准规范，通过严格执法与宣传教育，提升国民的交通安全意识，以期达到降低交通安全风险、财产损失与人员伤亡的目标。其中，瑞典在1997年率先提出了“零死亡”交通安全的愿景目標并写入法律，在汽车保有量不断上升的同时，交通事故伤亡率持续下降，2016年全国道路交通死亡人数为270人，较20年前下降一半（541人），各项数据表明瑞典正在不断接近“零死亡”目标。随后各国主要城市陆续出台“零死亡愿景”政策及具体的行动方案，从街道设计与改造、城市交通执法与宣传、公众参与等方面构建了较完善城市道路交通安全体系，在降低城市道路交通事故起数与死伤人数上取得显著成效，特别是显著提高城市步行和自行车交通安全水平，其理念与经验措施值得我国城市借鉴参考。

1创新事故防控理念 建立权清责明的工作机制

发达国家很早便意识到道路交通安全不是个别机构单独能够解决的问题，而是需要站在大城市治理的角度，系统审视关键问题，创新理念拓展思路，科学务实制定政策，全面调配优势资源，有序协调落实措施。

1.1转变传统理念建立健全工作机制

在理念方面，传统理念认为道路使用者应遵循通行规则以避免交通事故，因此在所有道路交通系统中，交通安全责任几乎全部由道路使用者承担，并且由执法机关给予相应的处罚。而“零死亡愿景”提出交通事故死伤是可预防且无法承受的，通过把交通事故责任上升到职业操守与道义层面，让全体道路使用者与道路交通系统设计者共同承担责任。同时，充分认识到人在道路交通系统中出现失误是不可避免和难以预见的，成熟的道路交通安全系统必须具备较高“容错率”，为此道路交通系统中的主体部门需要在规划制定中要能够考虑和预见各种道路使用者失误的可能和其他极端情况，并提早实施干预措施，由被动的风险防控转变为主动的风险干预。在机制方面，美国超过20个实施“零死亡愿景”的城市均构建了城市道路交通安全工作机制，即在“1”个城市政府或市长直接领导下，由警察局、交通局、公共卫生等政府内部职能部门协作配合，以及社区、专家团队、公众、媒体、非政府组织等多方面主体共同参与的工作机制。为确保工作机制运行有效，城市政府负责明确各部门职责清单、设立可量化的工作目标、打通信息共享壁垒以及定期会商与考评制度等，各城区均需针对本区突出问题制定切实可行的街道改造、道路执法与宣传教育实施方案，并积极与相关职能部门配合落地实施。在制度化的管理框架形成后，各城市根据自身道路交通安全管理现状分别形成以交通局、警察局或两部门联合领导的工作组，负责具体方案落地实施，以及至少每季度向社会公布实施情况等。斯德哥尔摩在推进机动车斑马线避让行人工作中，由道路基础设施部门在部分人行道前设置减速丘、减速台等稳静化措施给机动车降速；交通管理部门通过视频监控监测机动车行为；社会服务部门给行动不便、视力差的老年人免费发放反光牌，鼓励他们佩戴过马路等，各方行为主体通力合作构筑了成熟完善的道路交通安全体系。香港成立跨部门小组“道路安全议会”，由香港警务处、运输署、路政署、教育局等政府部门代表以及保险业、汽车会、运输物流学会、驾驶学会、医学会等民间组织代表参与组成，致力于宣传教育、道路工程、执法管理、评估成效等工作。波士顿成立由警察局、公共卫生、应急救援、科技信息等12个部门组成的工作小组，在交通局统一领导下开展城市道路交通事故高发区安全审计，做到对事故快速响应分析以及道路整改与执法配套到位。

1.2完备城市交通事故应急处置体系

境外城市普遍构建了较为成熟的城市道路交通事故应急救援系统，可以为城市交通安全提供保障，降低事故导致的损失，提高整个道路网络的服务水平。

1.2.1建立责任明确的救援机制

目前在国外通行并且使用的应急救援机制主要由城市信息中心、警察、急救医疗、消防等机构人员组成，每个部门均有自身及配合其他部门的明确责任，并制定事故救援方案及相关处理流程。道路救援体系中参与救援的人员，都经过严格的岗前培训，包括消防、医护救助、事故处理等多方面知识培训。

1.2.2采用先进的事故检测技术

从事故的检测确认到交通流恢复可以系统性的开展救援工作，均采用先进的智能交通技术，包括计算机技术、地理信息技术、监控技术、GPS技术和数据库技术，从而保证了救援各部门可以有效实现信息共享和高效联动，尽快达到及时、快速、高效的实施事故救援工作的目标。美国针对交通事故及救援的系统包括高速公路事件管理系统（FIMS），紧急救援系统（ERS），其中FIMS 由各州的警察和巡查队负责，拥有现代的巡逻车和先进的通讯设备、充足救援力量和救援物资设备。香港城市隧道安装有400多台摄像机实时监测隧道交通运行与安全情况，一旦有紧急事件，隧道监控中心可迅速与相关部门联系，力争在最短时间内完成应急处置。

1.3交通事故深度调查与隐患排查机制

分析查找安全隐患、管理漏洞及薄弱环节，掌握道路交通事故深层次原因，是预防事故再次发生的重要措施。香港由政府专业机构开展交通事件调查取证工作，确保检验过程和结论客观、专业、权威。政府特派的计量机构“政府化验所”，针对严重交通事故提供24小时现场勘查服务与支援。其下设的“交通意外重组”，利用数学、物理、汽车工程及现场勘查等不同科学领域技术对轮胎、车辆碎片、油漆、玻璃以及车内视频记录仪、交通监控摄录的电子图像等，提供分析、调查和咨询服务。如通过轮胎检验协助判断交通事故是由轮胎泄气还是碰撞引起，再如鉴定汽车序列号是否被篡改，并在可能的情况下还原真实序列号。此外，政府化验所还向其他部门提供顾问服务，向警方及法院提供有关交通事故调查的公正、专业意见。伦敦警察成立严重交通事故调查小组，负责对每起致人死亡或重伤交通事故现场开展痕迹鉴定、事故还原与责任认定，调查报告直接对政府及相关部门制定改进政策、落地措施等方面起到关键决策作用。波士顿成立由多部门、跨学科人员组成的交通事故快速响应小组，负责分析每起严重交通事故成因，进而提出改进街道设计、司法和立法跟进、开展社区宣传等必要措施。同时，该小组密切监测社区在交通安全方面的反馈，及时发现涉及交通事故点位、机动车与驾驶人行为隐患等方面的问题。

2围绕交通事故主因提高道路执法管理效能

2.1加大危险驾驶行为查处力度

根据纽约事故数据分析，70%的行人死伤事故是由超速、未按规定让行、分心驾驶等危险驾驶行为造成的。研究表明，针对危险驾驶行为开展更有力的执法行动，对减少交通事故死亡人数具有巨大潜力。

2.1.1以数据主导和评估执法行动

境外典型城市的警察除承担路面交通执法等工作外，还肩负治安巡逻、应急救援响应等职责。因此，通过交通事故数据及其致因分析，针对重点违法行为开展执法活动，是在有限警力资源背景下，提高交通执法成效的重要举措。纽约警察局建立最佳在线数据管理系统（FORMS），更加系统性、准确性分析跟踪城市交通违法查处（交通违法罚单）情况。将超速、未按规定让行、未按信号灯通行、车辆不当转向、停止标志未停车等违法查处情况与交通事故关键路段、交叉口及区域特征联合分析，制定集交通执法任务点位、时间、内容清晰明确的执法行动计划。此外，将交通违法数据与交通事故数据结合分析，用以评价先前执法行动成效，及时调整或继续保持行动计划。旧金山警察通过数据分析，系统平衡警力资源与交通违法查处，制定“关注五项”策略，即投入至少50%的执法力量重点查处最高发的5种危险驾驶行为（超速、未按规定让行、酒驾、货车违法、分心驾驶），有力保证了执法成效。香港交通总部每年通过交通违法和事故的研判分析，综合制定《重点交通执法项目》并向社会公布，重点打击容易引发意外、阻塞交通的交通违例事项。

2.1.2开展高可见度的执法行动

在交通事故高发区开展高可见度的执法行动是打击和震慑危险驾驶行为的重要举措，其本质是将执法与宣传两种功能相融合，一方面通过饱和巡逻、设置检查点、专项行动等方式直接查处交通违法行为，另一反面也能够提高公众对政府保持严管态势的意识。西雅图警察局联合校园警察、公园警察、交通局等多方执法力量开展主要道路路段安全巡逻、人行横道执法巡逻、自行车事故高发区巡逻等行动，并借助各类电子信息牌、广告版、警车窗贴、提示卡片等信息渠道向社会广为宣传，营造对危险驾驶行为严管氛围。新加坡警察特别行动小组通过驾驶无警车图案的汽车和摩托车执行隐蔽的执法任务，对具有违法掉头、驾驶时打电话、未保持左行或蛇行穿越多个车道等违法行为的鲁莽驾驶人施加压力，这些隐蔽的执法举措可以对执法摄像头的功能进行有力补充。纽约警察根据19-190号行政规章，对未按规定让行行人和骑自行车人的机动车驾驶人采取直接拘捕或开具传票措施，2018年纽约警察共拘捕34人，开具传票3604张，同比增长62%。

2.1.3广泛应用违法自动抓拍设备

在城市高發事故风险点位安装测速和闯红灯摄像设备后，芝加哥全市摄像头记录的超速违法行为平均下降43%，华盛顿特区超过限速值16km以上情况从33%下降至2.5%，西雅图2012至2014年期间平均交通超速违法下降了64%。新加坡为了进一步提升对超速者的管理力度，交通警察局于 2016 年投入使用并升级了几项新的超速管理系统，主要包括移动测速摄像头、录像测速摄像头、激光测速摄像头、雷达测速摄像头及平均速度摄像头等。香港在部分道路和路口配备了闯红灯摄录装置和测速装置，截至2016年全港在195个地点设置数码闯红灯摄录机、125部固定测速摄录机，取得显著成效，闯红灯违法下降43%至55%，超速违法下降50%，导致伤亡交通意外下降40%。

2.2创新城市交通事故查处与预防手段

2.2.1查处不清醒驾驶方面

美国、加拿大等国家将酒驾、毒驾和疲劳驾驶等行为称为不清醒驾驶（Imparied driving），在执法中对三种行为做到同步查处。纽约警察局联合地区检察官办公室、首席法医办公室等部门，在交通事故调查中对驾驶人进行唾液分析，可同时分析酒驾与毒驾两种情况。墨尔本警察在路面设置酒驾检查点时，还同步部署专业的毒品检测车，可准确检测毒驾驾驶人所吸食毒品及随车携带毒品的具体类型。

2.2.2预防和惩治酒驾方面

纽约州通过立法（Leandra法案）对已经法院判刑的酒驾驾驶人，在其缓刑或有条件释放期间，需要在其车辆上强制安装呼气式酒精检测车锁，并保持至少12个月时间，设备安装或拆除及使用费用均由当事人自行承担。该车锁与车辆点火系统连接，需要在每次发动车辆前进行酒精检测。为保证酒精检测的真实性，车锁带有摄像或拍照功能，并且会在驾驶过程中随机要求再次检测，如驾驶人未及时呼气或被测出酒精超标，设备会发出高音报警声。伦敦、墨尔本等城市在酒驾事故高发区的公共停车场、货运车停车场站出口闸机处安装呼气式酒精检测设备，通过酒精检测后车辆才可以出场。

2.2.3重点区域执法方面

新加坡警察针对学校周边的交通违法行为执行更严厉的惩罚机制，驾驶人被发现在学校周边存在以下违法行为将会被给予额外的违法记分：不小心驾驶，不顾他人安全驾驶，闯红灯，超速。纽约警察研究发现，保障公交系统有序畅通是确保步行、自行车交通接驳的关键措施。因此，持续开展社会车辆侵占公交车专用道执法活动，联合大都会交通局每月开展“净化公交专用道”“净化公交站点”行动。

2.2.4车辆监管方面

纽约交通局通过分析出租车GPS数据进行后台监管，并与出租车所有人记分系统联通，对记分过多的驾驶人暂停其运营许可。伦敦要求出租车要配备行人和自行车自动检测与紧急制动系统，以及车道偏离和车辆碰撞提示系统，并成立出租车与网约车监督工作组负责日常监管工作。香港运输署和警务处联合设置了车辆检验中心，重点针对事故车辆、违法车辆（如超重、非法改装）进行专业检验，一旦发现车辆有安全隐患，则给车辆所有人发传票，同时扣留行车证、发出修车令，令其限期完成维修并参加复检，车主须自行将车辆拖到修理厂维修，检验合格后方可上路行驶。

2.3践行城市道路限速理念与管理

速度是道路交通安全最关键性的风险因素，研究表明在被机动车以32km/h、48km/h和64km/h的速度碰撞后，行人的存活率分别为90%、50%和10%。约40%的死亡事故与速度有关，尤其在混有行人、骑车人等弱势道路使用者的区域，速度被认为是导致交通事故死伤的主要威胁。欧美等发达国家于上世纪90年代先后采取道路限速管理、道路接入管理等一系列管理措施提升城市交通安全水平，并制定了系统的速度管理框架和措施。

2.3.1固化城市安全速度规定

西雅图、华盛顿等城市于2016年通过允许降低速度限制的法律，奥斯丁通过市民公投将居住区限速从30mph降至25mph（约40km/h）。伦敦市政府批准交通局关于全面实施城市道路交通网络限速规定，路网中三分之一的道路实施20mph（32km/h）限速，其余主要道路实施30mph（48km/h）限速，并且基于道路风险分析动态调整限速规定。

2.3.2加强信号灯与标志标线应用

纽约在70%的关键事故路段调整信号配时，延长车辆红灯等待时间，不鼓励非高峰时间车辆行驶速度过快。此外，还在关键事故路段和低速行驶区道路上安装了2482块全新的“25mph”限速标牌。西雅图将学校、公园周边设置为20mph限速区，并在周边道路及交叉口施划和安装带有“20mph限速区”的标线和标志。伦敦在进出城市的主要道路路面上施划了131处“20mph”限制标线。

3以数据为驱动主导开展城市道路隐患排查

事故数据是交通安全改善研究的基础，以数据为驱动主导的科学决策模式是构建城市道路交通安全系统的重要举措。传统上道路事故分析主要依赖于警察局交通事故数据统计，但受制于数据录入错误、隐瞒上报、漏报、事故点位置信息缺失等原因，造成交通事故分析与真实情况存在一定的偏差。为突破交通事故采集、分析和使用的瓶颈，欧美城市通过融合跨部门数据和开展基于事故地理信息的数据分析等措施支撑决策制定。

3.1整合跨部门事故数据提高数据质量

道路交通事故数据采集与统计工作不能仅依靠单独的一个部门，真实准确的事故数据采集应该由多部门协作完成。整合部门之间的道路交通事故数据既是加强数据采集的主要途径，也是确保数据分析结果准确性、真实性的重要措施。旧金山在將医院交通事故收治数据和警察交通事故统计数据合并分析后，发现行人和骑自行车人交通事故伤亡实际占比显著高于以往，该分析结果直接促使地方债券中增加5亿美元资金用于改善步行和自行车交通安全设计。波士顿急诊医疗救治部门一方面与警察局联合共同采集和分析交通事故数据，另一方面与城市交通安全快速响应团队建立数据联动共享机制。西雅图警察局交通事故调查小组依托SeaStat警用数据分析及视频监控平台，利用法医鉴证工程技术对每起严重交通事故进行现场还原，与交通局工程师共享数据信息，开展事故原因深度调查，并推动街道安全改造与执法宣传活动。伦敦市政府与英国交通部联合开展对警察局交通事故伤害鉴定数据信息系统的后评估工作，确保了事故数据分析报告的准确性。

3.2基于位置信息开展城市道路隐患点排查

传统报表式的城市道路交通事故统计缺少具体的位置信息，通过模糊的文字性位置描述难以找准事故黑点，需要对历史较长一段时间的数据进行跟踪分析，仅局限于从宏观层面研究事故原因与规律，并辅助制定事故风险防控战略政策。以数据为驱动主导的交通事故采集与分析，其核心在于掌握动态事故发生点位，结合事故形态等因素分析主要致死事故原因，利于从微观角度发现及响应城市道路上存在的隐患点、线、面，促使相关部门调配优势资源，更加精准地落实各项配套措施以及开展效果评估工作。美国道路交通事故基于地理信息系统（GIS）的交通事故管理信息系统（AIMS），其中应用最广的是JMW Engineering公司开发的交通事故信息管理系统，该系统已被全美50多个城市所采用。纽约基于连续5年的城市道路交通事故点位信息采集数据，将城市道路交通事故趋势分析与研判、配套措施实施前后评估两者相结合，开展关键事故路段、交叉口和区域排查及整改工作，在城市范围内排查出424英里隐患路段（总计5791英里，占比7%）、293个关键交叉口（总计46959个，占比1%）和60平方英里重点区域（总计302平方，占比20%），在上述三种关键点位上发生行人死亡或重伤交通事故分别占比50%、15%和51%，共计4144人，占据全市域行人死亡或重伤交通事故总人数的71%。芝加哥结合事故位置分析，明确将全市70英里高危事故路段和8处高危事故区域作为改进事故风险防控成效的突破口，高危事故点位按照行人交通优先、安全高于通行、明确最高限速和分离交通模式4种原则设计，并在调集执法资源、资金配套等方面享受优先级。洛杉矶按照国家公路安全管理局的统一交通事故数据信息标准（MMUCC）改进了交通事故数据采集系统，新系统摒弃手工填写事故报告，全部采用移动终端录入，并且明确了事故信息录取时限，提高了事故分析的时效性。在开展交通事故数据位置信息研究后，分析表明65%涉及行人的死亡交通事故仅发生在6%的城市道路上，并依此提出更有针对性地事故防控措施。

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