城市住房供应体系构建研究

文/王丰 江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司 江苏南京 210036

曹张炎 中南置地南京区域公司 江苏南京 210036

1、引言

二十年来，我国的房地产市场蓬勃发展，居民的住房需求得到释放，城市居民的人均住房建筑面积由1998年的18.66 平方米提升到2017年的36.6 平方米，住房水平总体而言有了很大的提高和改善。然而，在房地产市场快速发展的同时，问题也随之而来。1998年房改时，全国商品住房平均房价为1937 元/m2，而2017年全国平均房价为7616 元/m2，2017年与1998年相比房价将近翻了两番。

在高房价的背景下，为了保证房地产市场的健康稳定发展，也为了解决城市居民的住房问题，我国政府出台了一系列调控政策。然而从实施效果来看，并未产生显著有效的成果，几轮调控之后，房价反而呈现出短期下降之后大幅反弹的趋势，这进一步强化了我国房地产市场“政策市”的特征，政府政策的严肃性受到了较大的挑战。

纵观我国房地产市场中存在的问题，不难发现，其产生的根源即为没有正确界定好城市住房居住属性与投资属性的界限，导致市场中投资投机行为高涨，部分居民，特别是中低收入家庭居民的基本居住需求得不到保障。因此，如何正确处理好城市住房居住属性与投资属性的关系，并就此构建一个符合我国实际国情、利于房地产市场健康平稳发展并能保障人民居住需求的城市住房供应体系，成为我们当下需要重点研究的问题。

2、我国城市住房供应体系现状问题分析

经历了多年的改革与发展，我国的城市住房供应体系建设走出了一条具有中国特色的道路，我国城市住房供应体系的现状问题共分为四个方面。

2.1 供应类型杂而不全

为满足城市居民美好生活的需要，城市住房种类不断扩充发展，而事实上多样化的供应分类对不同社会属性的住房所带来的利弊也截然不同。对商品住房而言，其种类的多样发展，可以更好地适应不同的城市住房需求；而对于保障性住房而言，如果设计过多的住房类型则会显得冗杂。单从保障性住房分类来看，包括公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、共有产权住房、各类棚户区改造以及农村危房改造和游牧定居工程等诸多类型，且即使是同一个类型，各地方政府的做法也不尽相同，以共有产权住房为例，上海采用划拨的方式供应土地，北京则采用限价出让的方式。保障性住房类型的繁杂无疑增加了政府对保障性住房管理的难度，也不利于民众理解住房保障政策，理应进一步优化相应的概念和结构、理顺相应的机制。

目前，我国城市住房供应类型虽种类多样，但仍然不算健全。由于公共支持、居民选择、房地产市场发展等方面都倾向于房屋买卖市场，我国住房租赁市场长期被边缘化，再加之住房的供应体系严重滞后，造成居民住房租赁选择相对于住房自持选择而言几乎没有替代性。在住房体系中自持住房与租赁住房比例分配严重不均，大比例倾倒于自持住房，而在一些人口流动量大、经济较发达的城市，这一现象的存在是不合理的。自2017年以来，我国开始注意到住房租赁市场的发展，推进租售同权的相应举措，或许“租购并举”将成为我国城市住房供应体系的新方向。

2.2 供应主体二元分化

城市住房制度改革以来，我国城市住房供应体系在以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的基本观念下，形成了政府提供保障性住房、市场提供商品住房的供应主体二元结构，然而这种割裂的局面并不利于实现资源的优化配置。从保障性住房的角度而言，其供应主体为政府，且与商品住房相比缺少利润的驱动，则会明显造成动力不足以及任务式、指标式的完成供应义务；而从商品住房的角度而言，其利润大市场广，则易于形成开发商寡头垄断的局面。

2.3 供应对象多而不准

我国的城市住房供应体系在设计中已然尽量考虑了城市居民多方面的需求，仅从供应对象的分类来看，类别较为全面，基本覆盖了各个群体；然而从供应对象是否确实满足了居住需求的角度考虑，我国的城市住房供应体系并未能做到精准的定位。以经济适用住房为例，此类住房的供应对象为中低收入家庭。而事实上，很多经济适用住房的价格却超出了中低收入阶层的购买能力，加之准入机制存在很多漏洞，使得一些定位为高收入阶层的供应对象购买了经济适用住房，不仅造成了供应对象的偏差，还破坏了区域的房地产市场秩序。

2.4 调控手段有待完善

长久以来，我国为保障城市住房供应体系的合理运行，进行了以行政手段为主的多项调整与控制，但均未得到显著效果。事实上，城市住房既是民生又是商品，城市住房的健康发展与社会、经济、市场等各方面息息相关。因此，调控的手段也应是全面的、多样的，需涵盖立法、财税、土地、金融等各个方面，才能真正达到调控手段应有的效果。

3、构建城市住房供应体系的整体设想

3.1 构建多层次供应体系

城市住房作为房地产的一种，固然具有房地产的基本属性，即城市住房是兼具居住属性与投资属性而存在的。若要解决城市住房问题，在重视居住属性的前提下，也不可忽略投资属性。从“以人为本”的角度出发构建城市住房供应体系，使每一个居民都能取得满足其自身需求的住房。结合城市住房的居住属性和投资属性，对比居民的经济实力及心理意愿，可以将住房需求简单地划分为三个层次。

第一层次为居住需求，主要归属于低收入群体。这类群体的购房需求均为刚需，以满足基本的生活居住。但低收入群体收入水平低，凭借自身能力（包括购房抵押贷款），即使依托社会能够提供的福利政策也难以承担购房成本，考虑到住房的居住属性，在这种情况下，理应为其提供满足城市居民居住需求的城市住房，。

第二层次为居住需求加之以一定的投资需求，主要归属于中等收入群体。中等收入群体有一定的收入水平，凭借自身能力（包括购房抵押贷款）以及一定的社会福利基本能承担购房成本以满足自身的居住需求。在一定时间内，这一群体随着生活水平的改善或是家庭人口结构的变化对住房空间、舒适度等要求也相应改变，产生“旧房换新房”、“小房换大房”的改善型居住需求。除此之外，也会产生一定的投资需求，理应为其提供满足城市居民居住需求以及一定投资需求的城市住房。

第三层次为居住需求与投资需求的综合，主要归属于高收入群体。高收入群体经济实力雄厚，能够承担较高的风险，可以舍去过多的管制，满足其发展投资需求的需要。另外，部分其他收入水平的城市居民，对于城市住房投资有强烈的需求，愿意为之支付较高的价格，也可为其提供满足其投资需求的城市住房。

上述以收入为主体、以意愿为补充的住房需求层次划分基本涵盖了所有城市居民，在此前提下，结合政府干预强度的差异，本文提出城市住房供应体系的基本层次框架。如下图3-1 所示。

图3-1 “以人为本”的多层次城市住房供应体系的基本框架

3.2 构建系统性供应体系

住房供应体系属于一个系统的范畴，构建住房供应体系需要解决的并不仅仅是由谁向什么人供应什么房子的问题，还需要据此匹配相应的金融政策、财税政策、土地供应政策等。基于此，本文提出构建“多元联动”的系统性供应体系。

所谓“多元联动”，就是发挥土地、金融、财税等多方面的作用，形成一个完善的、系统性的住房供应体系。

土地是源头。土地是生产城市住房这一产品最重要也是最基本的生产要素，土地市场与住房市场高度关联。构建一个完善的城市住房供应体系，必须从其源头上开始着力，构建一个能够有力支撑城市住房供应体系运行的建设用地供应体系。

金融是保障。随着我国金融体系的逐渐健全、房地产市场的不断发展，无论是供给层面还是需求层面，城市住房与金融的联系均不断增强，金融体系的每一次发展变动均有可能成为导致房地产市场繁荣或是衰退的主要推手。对于城市住房体系来说，合理的金融信贷政策是实现城市住房供给与需求均衡化的重要保障，而不合理的金融信贷政策容易诱发投资投机需求，催生房地产市场泡沫。

财税是补充。财税政策在短期内能调控市场供需关系，在中长期能优化市场供给结构。构建一个完善的城市住房供应体系，理应以财税机制以补充，发挥财税机制的调节作用。

4、城市住房供应体系的分层次构建

4.1 商品住房供应体系的构建

商品住房供应体系中的主要需求对象为高收入群体。这一群体经济实力雄厚，收入水平、消费水平以及风险承担能力在城市中均属于最高层次；再加之房地产的固有特点，住房则是一项保值增值的优质资产。所以，住房也就成为高收入群体满足投资需求的不二之选。

4.1.1 商品住房

图3-2 “多元联动”的系统性城市住房供应体系的基本结构

商品住房的面积大小、价格高低、供应数量、购买资格、购买数量等，除必须符合相应的规划外，政府对开发商以及消费者均不作限定。在配置商品住房时，有两点是需要特别强调的：①允许大面积高档商品住房的存在，但需要意识到高档并不代表面积大。很多高收入家庭在购买住房时对住房面积的需求相对较低，更是具有完善的物业管理、公共设施，达到片区成熟、能满足差异化需求及个性化需求的房子成为他们的首选。这些环境因素、区域因素等对于房屋的保值增值也有重要的影响。②杜绝商品住房侵占、浪费资源的现象。很多商品住房（尤其是高档商品住房）为打造所谓的特色优质环境，在建造时片面追求山景水景，将很多公共资源圈为己有，这对于其他居民而言是不公平的。同样的，在建造时过分追求豪华，采用大量的不必要的贵重材料，过分彰显品质，也是对社会资源的浪费。

4.1.2 商业贷款

对于商品住房而言，在金融信贷方面，无论是供给侧还是需求侧，提供的贷款类型都应该是商业贷款。就供给侧而言，由于开发商开发商品住房能够取得较高的利润，能够承担较高的资金成本，故无需政策性贷款的支持。就需求侧而言，目前我国的购房抵押贷款有两种类型，其一为商业贷款，其二为公积金贷款。对于一些具有投资需求的中等收入群体来说，为其提供公积金贷款相当于助长投资需求的扩大，长久以往并不利于社会的稳定。因此，只能向购买住房的群体提供商业性的购房抵押贷款。

4.1.3 房地产税

对于购买商品住房的群体征收房地产税是非常有必要的。首先，房地产税是一项调节税，购买商品住房的主要为高收入群体，对于高收入群体征收房地产税能够调节收入的分配，利于社会的公平。其次，房地产税也是一项收入税，地方政府通过房地产税的征收筹集财政收入，提供公共服务。

4.1.4 土地供应

在土地供应方面，商品住房用地的土地供应既要有所节制，也不能过分限制。

由于商品住房往往占地面积较大，为保障中等收入群体、低收入群体的居住需求，理应对商品住房用地的供应进行一定的限制。一方面，需要合理编制住宅用地供应计划，并定期向社会公布。另一方面，考虑到商品住房用地通常成交价格较高，能够为地方政府带来高额的出让金收益，地方政府有扩大供应该类用地的倾向，为了防止这种现象，可将商品住房用地的土地出让金收益划归中央政府管理，由中央政府返还地方用于对其他类型城市住房建设、供应的支持与补贴。

4.2 限价商品住房供应体系的构建

限价商品住房供应体系中的主要需求对象为中等收入群体，他们的收入水平与消费水平在城市中均处于中等。当前我国社会处于“橄榄型”结构阶段，中等收入群体数量在城市人口总数中占了很大一部分比例。

4.2.1 限价商品住房

本文界定的限价商品住房首先必须为普通商品住房，普通商品住房是与高档商品住房相比较而言的，指的是商品住房中除高档商品住房之外的部分。在符合普通商品住房标准的同时，限价商品住房还须有三个方面的限定，分别为限价、限售、限购。

4.2.2 住房公积金

住房公积金具有强制性、互助性、保障性、长期性的特点，在实际的操作与管理中，住房公积金已成为我国覆盖面最广的住房保障，最常规的即为公积金贷款可以向人们提供较低利率的购房抵押贷款。因此，住房公积金制度能为购买限价商品住房的城市居民提供较为有效的购房保障。

4.2.3 差别化财税与信贷政策

对于购买限价商品住房的城市居民实行差别化的税收与信贷政策。在信贷方面，对于首套房实行最低首付比例与贷款利率，对于购买二套及以上数量的住房的，实行设定较高的首付比例与贷款利率。在税收方面，以所拥有房屋的总建筑面积计，超过一定面积的部分征收房地产税，实施差额累进税率。

4.2.4 土地供应

在土地供应方面，应保证限价商品住房用地的足量供应。具有限价商品住房需求的主体为中等收入群体，且无论从短期还是长期来看，中等收入群体都将是我国城市居民的主要构成，根据世界银行的标准保守测算，2017年我国的中等收入群体将占全球中等收入群体的30%以上，超过3 亿人。因此，理应保证其土地供应数量，避免供求关系不平衡现象发生。

4.3 租赁住房供应体系的构建

租赁住房是城市住房的重要组成。首先，从功能来看，租赁与购买相同，对房屋的使用功能无差异，都是用来居住；而从成本来看，租赁成本远低于购房成本，所以租赁住房能有效满足甚至保障城市居民的居住需求。其次，对于租赁住房的持有方（政府或经营企业）而言，由于原则上不能转让销售，必须持续经营，这能有效降低房屋空置、闲置的可能，避免社会资源的浪费，实现公共资源利用效益的最大化。

与商品住房供应体系、限价商品住房供应体系不同，租赁住房供应体系中包含开发商自持租赁住房与公共租赁住房两类城市住房。

4.3.1 开发商自持租赁住房

开发商自持租赁住房是指由具有资格的房地产开发商在自持地块上建造的只租不售的住房，其持有经营的年限与土地使用权让渡年限一致。该类租赁住房在准入机制、建设标准、租金方面没有严格的限制，属于市场主体建设的具有市场行为特征的租赁住房，承租人、租金均由市场确定。政府的干预主要表现在限制其分割销售以及对出租行为作出相应的规范外（例如限定租期防止以租代售），对于其他并不作过多的干预。

4.3.2 公共租赁住房

公共租赁住房由政府或者社会力量在政府的政策支持下投资建设，限定建设标准与租金水平，出租给低收入群体。其中，套型应以小户型为主，平均建筑面积不能超过60 平方米，租金水平应根据低收入群体的承受能力综合确定。

公共租赁住房的承租人限定为低收入群体，同时对其住房状况、本地稳定就业年限都要有一定的规定，为了保证公共租赁住房发挥最大效用，惠及更多低收入群体，租赁期限一般应限定为不超过5年，期满后经相关部门重新审核，符合标准的可以继续续租，不符合标准的应腾退公共租赁住房。

4.3.3 金融与财税支持

金融支持主要是对租赁住房供给方的支持（不包括个人以自有住房出租经营的个人供给方），主要包括：①对于开发经营租赁住房的企业提供较低利率的政策性贷款，降低其资金成本；②以租赁住房为产品进行金融创新，发展REITs、租约证券化等金融工具；③支持相关运营机构发行企业债券。其中，在贷款层面，公共租赁住房的贷款优惠力度应高于开发商自持租赁住房。

4.3.4 土地供应

在土地供应方面，首先应确保租赁住房用地的供应数量，根据城市的住房供需特征合理安排公共租赁住房用地与开发商自持租赁住房用地。其次应在土地供应前做好空间布局的规划设计，一方面需要保证租赁住房用地区位的便利性，考虑到承租人的通勤距离与生活成本，并做好相应的配套设施，使租赁住房尤其是公共租赁住房成为承租人的有效住址，杜绝目前普遍存在的因租赁住房区位条件差而弃租的现象，避免资源的浪费；另一方面则要注意租赁住房与其他类型城市住房的交叉布局，避免租赁住房的过度聚集，防止主要面向低收入群体提供的城市住房沦为城市中的贫民窟，维持社会的稳定。

5、我国城市住房供应体系的确定

图5-1 城市住房供应体系构建成果图

针对我国目前城市住房供应体系存在的问题，本文构建了一个多层次、系统性的城市住房供应体系，该供应体系涵盖了城市住房的各个方面，具有全面、综合的特征，且基本规避了当前我国城市住房供应体系的现状问题，具体如图5-1 所示。首先，该供应体系从政府干预强弱的角度对城市住房进行区分梳理，将其清晰地分为四个类别，与此同时，对于商品住房、开发商自持租赁住房仅作产权上的约束，对于其户型、面积、楼层等未加过多的限制，开发商可在符合规划的条件下根据市场需求自行设计，保证了产权类型的多样性、全面性，这有效规避了当前住房供应体系中供应类型杂而不全的问题；其次，该供应体系中，开发商可在政策的支持下开发供应面向低收入群体的租赁住房，政府也通过相应的金融、财税手段、土地供应政策影响商品住房、限价商品住房的供应，这有效规避了当前城市住房供应体系中供应主体二元分化的问题，保障了城市住房供应体系的稳定性与持续性；最后，该供应体系中兼顾土地、金融、财税等各方面的调控手段，有效规避了当前城市住房供应体系运行中偏向于行政调控的问题。房供应体系以及租赁住房供应体系，形成了一个“以人为本”、“多元联动”的城市住房供应体系。

结语：

综上所述，我国的城市住房供应体系存在供应类型杂而不全、供应主体二元分化、供应对象多而不准、调控手段有待完善等四个方面的问题。且一个完善的住房供应体系应该是一个多层次的系统结构，更应以人为本、以满足不同群体的多样性需求出发进行层次设计，并充分发挥金融、财税、土地等多方面的联动作用，构建综合精准的城市住房供应体系。本文在整体设想的基础上对我国城市住房供应体系进行了分层次的构建设想，分别构建了商品住房供应体系、限价商品住