广州市城市总体规划实施评估实践探索——以天河区为例

庄志强，吴杰

（1.广州市天河区城市规划编制研究中心；2.广州市城市规划勘测设计研究院）

【关键字】广州；天河区；总体规划；评估

1 引言

城市总体规划（以下简称“总规”）作为我国城市建设发展的纲领性文件,在城乡规划体系中发挥着决定性作用，定期对现行总规的规划实施情况进行总结，及时调整规划并提出规划实施建议,是城市规划工作体系中必不可少的重要环节。随着总规实施评估工作的不断推进，相关的理论实践和研究也逐渐增多，但由于我国总规实施评估工作起步较晚，在关于评估内涵、对象、内容、方法和机制等方面的研究尚未形成比较系统和完善的理论，并存在以下主要问题：评估层级单一，相关工作往往只停留在市一级的层面，缺乏对区、县一级实施主体的关注；评估常态化、制度化的机制缺失，缺乏有效的评估机制，主体权责不清；评估周期存在不合理、不确定；评估编制的要求不到位，缺乏明确框架指引且评估内容缺乏明确侧重点。笔者着重回顾2011年来广州总规实施评估工作的研究进展，重点针对上述评估工作所存在的问题，探讨其可以改进的方向。

2 广州市城市总体规划实施评估机制

按照《中华人民共和国城乡规划法》、《住房城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》、《城市总体规划实施评估办法（试行）》、省住建厅《关于开展城市总体规划评估及充实完善工作的通知》、《广东省城乡规划条例》和《广州市城乡规划条例》等一系列法律法规关于规划实施评估工作的相关要求，广州市从2011年开始开展年度总规实施评估工作，2013年建立“市区联动”和“年度滚动”的工作机制，由此广州市的总规实施评估工作进入了规范化和法制化的轨道。

2.1 “市区联动”机制

2.1.1 事权下放、重心下移的工作原则

为达到调校城市总规实施目标、加快实施的目的，广州市建立了“市区联动”的工作机制，推进城市总规评估年度工作的常态化。全市层面的总体评估与各区的自主评估相结合开展，坚持以“事权下放、属地管理、市区联动、重心下移、制度保障、服务到位”的原则，由市国规委编研中心负责制定总规实施评估工作方案，统筹整体工作的推进，指导各区开展总规实施评估工作，汇总、整合分析各区评估报告，完成总规实施评估总报告，研究提出下一步行动计划。2.1.2 市统一技术标准，区组织技术实施

从2011年起，广州就已经在全市层面开始探索建立总规实施评估的GIS系统，目前已形成“一标准两系统”。“一标准”是《总规实施评估数据标准与规范》，统一各层次规划编制成果内容与数据格式。“两系统”是指“资料管理系统”和“规划编制数据应用系统”。其中，“资料管理系统”建立了“规划成果数据库”和“基础资料数据库”，目前已收集涵盖战略规划、总体规划、控制性详细规划和专项规划等各类已批规划成果；“规划编制数据应用系统”通过建立评估指标体系和评价模型，辅助数据分析和汇总，目前已开发人口、用地、生态绿地系统、公共服务设施、规划编制计划、建设实施计划六个评估模块。广州实施评估系统的建立，以空间数据库技术和GIS技术为支撑，为各区编制总规实施评估报告提供了统一的技术支撑。

各区的实施评估工作由属地组织开展，负责制定各区规划实施评估的工作计划、资料收集、成果编制、审查及征求意见、公众参与、上报等工作。各局委办、委内处室结合部门职能年度实际发展情况，自评城市总体规划实施情况。2.1.3 市明确整体框架，区增加“自选内容”

评估内容框架方面，广州市层面由市编研中心明确社会经济、用地空间、强制性内容、专项规划、规划编制工作、重大建设项目等核心内容框架。针对各区总规实施的复杂性，广州总规实施评估工作采取灵活务实的评估策略，允许各区根据自身的规划目标、年度任务、管理预期、重点项目推进计划等多种依据作为评估标准，在年度工作任务要求的基础上增加“自选内容”以切合各区发展需求，提高评估工作的质量和内涵，加强对实施过程的监测，及时检讨修正规划实施策略，科学指导近期建设重点，提升各区城乡发展建设的协调性。

2.2 “年度滚动”机制

2.2.1 建立固定联络人制度

广州市还成立了总规实施评估工作小组，建立固定联络人和工作例会制度，由各区报送具体经办人和联系方式作为实施评估工作的联络人，负责具体工作的落实和信息收集。市国规委编研中心根据总规实施工作推进情况定期召集小组成员召开工作例会，对总规工作实施主要内容进行动态跟踪，对主要事项进行讨论和决议。

2.2.2 工作内容实行年度更新和动态完善

广州总规年度实施评估工作内容结合实际情况，实行年度更新和动态完善。2011年，广州第一次开展总规年度实施评估工作，重点对人口、用地等规划内容的实现情况进行评估。2012年，广州按照住建部《城市总体规划实施评估办法（试行）》要求，从规划理念等七大方面展开年度评估。2013年，新增加对总规下层次规划编制情况的评估，并依据评估结论提出下一年度的规划编制计划。2014对全市重点项目的实施情况进行跟踪评估。2015年，在延续历年年度实施评估内容的基础上，对“十二五”期间的总规实施成效进行了综合评估。2016年，相较之前的评估工作，需在充分总结“十二五”期间规划实施成效及存在问题基础上，推进“十三五”城市规划工作全面上台阶。2017年，广州市启动面向2040的城市发展战略和新一轮总规的编制，为面向2040的城市发展战略和下一轮总规编制提出科学有效的建议。

3 天河区城市总体规划实施评估工作的实践与探索

《广州城市总体规划(2011-2020)》于2012年11月正式对外公示，2016年获国务院批复。在这一段时间内，广州市的城市规划建设和管理均以该版总规为依据，并且基本完成了分区规划、控制性详细规划等下位规划的编制，各专项规划也以此为指导全面展开。至2016年正式获批时，该版城市总体规划实际上已经实施了近4年，为了总结和发现城乡规划实施的成效和不足，为实施、修编城乡规划提供可靠依据，提高城乡规划的科学性。按照市、区的工作部署，天河区从2014年开始全面启动年度规划实施评估编制工作。

3.1 评估技术路线

规划首先结合市编研中心年度工作任务要求与广州规划编制管理要求，明确天河区年度规划评估工作目标。然后针对天河区社会经济人口发展、用地空间布局、总规强制性内容、重点地区规划实施、规划编制工作、重大项目与投资开展全面的评估工作，总结出各层级规划要求和重点项目执行落实的主要问题。最后根据评估阶段分析出的问题，有针对性的提出保障规划实施和优化规划管理工作的思路与措施，制定天河区下一年度规划编制计划。

3.2 构建“部门联动”的工作方式

在“市区联动”的工作机制基础上，天河区将各行业部门编制的行业规划纳入到总规评估范围，把实施评估工作从“市区联动”拓展到“部门联动”，构建城乡规划与部门行业规划之间互助合作的工作方式。在总体规划实施评估过程中，行业部门围绕各自的专业领域，从行业规划的编制与实施角度进行评估。具体可从总量目标、指标分配、空间布局和实施措施等方面与总体规划进行对照，形成行业评估成果。城乡规划部门对各部门提交的评估内容进行统筹分析，从提高规划编制水平和规划决策科学性等角度提出进一步完善总体规划实施保障机制的相关对策与建议。

3.3 以“一张图”平台建立评估数据年度更新制度

借助“市区联动”和“部门联动”的工作机制，结合控规一张图维护工作，天河区规划主管部门与各区职能部门联合建立评估数据更新制度，完善各项评估数据，包括现状数据和规划数据，让实施评估GIS平台系统更好地发挥评估支撑作用。各职能部门每年按年中、年末两次将行业规划的编制情况、行业规划数据、行业发展现状数据进行汇总评估；根据当年的规划编制情况、建设发展情况，汇总评估区内的现状建设数据和规划数据。规划主管部门统筹，每年将这些数据统一纳入GIS平台系统，保证评估数据逐年更新，为全区的总规评估提供科学依据，也为控规一张图维护工作提供数据支撑。

3.4 探索“纵向分层，横向分级”的评估体系

纵向分层评估是按照广州“市域—片区（组团）—功能单元—规划管理单元”四个层级的空间管理体系，围绕“总体规划-分区规划（特定地区总体规划）-控制性详细规划（村庄规划）”纵向分层的总体规划实施体系，针对不同层级的规划落实总体规划规划要求的执行情况进行梳理和分析。

图1 天河区基于GIS平台系统分析的建设数据和规划数据

横向分级评估是围绕“总体规划—专业规划”横向分类的总体规划实施体系来分析评估。专业规划是指涉及空间布局、与总体规划紧密相关的部门行业规划，一般由其他部门牵头组织编制，这类规划一般结合总体规划编制工作同步开展，是体现总体规划统筹作用的主要方式与途径。

3.5 评估效果

3.5.1 为制定近期实施策略与年度实施计划提出建议

从2014年起天河区就对总规下层次规划编制情况进行评估，并依据评估结论提出下一年度的规划编制计划，使年度实施评估成为编制规划决策的依据。天河区年度实施评估通过对当年规划项目编制和实施情况进行梳理评估，以实施评估的结论为指导，科学制定下年度规划编制计划；按照规划编制计划推进下年度的规划编制工作，并依照计划进度安排，对规划编制工作全过程进行监控，保证规划编制任务按时按质完成。这样形成了“计划-监控-评估”工作框架，使实施评估、规划编制计划、规划编制三项工作相辅相成，实现以评估工作有效推动规划编制。

3.5.2 为总体规划的修编与优化完善等提供依据和资料积累

通过年度实施评估，天河区统计了年度社会人口经济、空间布局、道路交通、公共设施等总规内容的实施情况、总规下层次的规划编制情况、重点项目的建设情况，并分析实施成效和不足，不断修正总规目标与实施的关系，使总规的落实从目标蓝图向过程协调转变，为科学开展新一轮总规修编与优化完善工作提供依据，也为其他行政决策提供了丰富的基础资料积累。

4 建议与展望

4.1 加强总规实施评估结果的影响力和后续利用

总规各阶段的评估应当作为规划管理运行的一种手段，以使时间跨度较大的总规在运作过程中始终保持着合理的方向，并为总规修编和实施提供充分的依据，成为政策调整、改善规划的前提和基础。在我国总规评估制度逐渐完善的过程中，应当加强对总规评估结果的合理处置和利用，有效地将评估的结果与总规的修编、完善和优化相结合,探索规划年度评估结果与总规修编动态挂钩的规划更新机制，以实现规划的良性循环过程。

4.2 适度修正常态化的评估周期

虽然在《城市总体规划实施评估办法（试行）》中已明确提出“城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每两年进行一次”。总规实施评估重点在于系统总结总规阶段性的实施绩效，并与国民经济和社会发展规划、土地利用规划及近期建设规划相协调，形成常态化的综合性评估；年度监测重点在于及时掌握城市建设发展动态，为城市发展建立动态数据库，为总规实施评估提供数据支撑。

4.3 推进公众参与总规实施的决策和监督

政府作为规划的实施主体，应确保规划实施的透明性、公平正义性，并落实城市规划作为“公共政策”的属性。因此在规划实施的过程中，强调公众参与，转换角度了解公众对于规划实施情况最切实的感受，可以更有效更理性更公平公正地来对规划的实施情况进行评估。目前广州市各区的总规实施评估在公众参与方面的力度还比较薄弱。建议在未来的总规实施评估工作中积极推进公众参与，让公众可以通过法定的程序和渠道有效地参与规划实施的决策和监督。