辽宁区域协调发展探析

闫婷 范思凯

[摘  要]新时代区域协调发展战略被赋予了新的内涵和使命，区域间不平衡不充分发展的客观现实迫切要求进一步深化区域间协调发展。随着辽宁区域协调发展的推进，在市场机制、区域分工和基层创新等方面出现的问题难以适应改革需要。应该在坚持市场主导与政府引导相结合、构建多样化的区域合作机制以及激发基层创新动力上多下功夫。

[关键词]机制创新;区域协调;区域合作

[中图分类号]F061.5  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）04-0055-05

根据中共中央、国务院下发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，新时代区域发展被赋予了新的内涵和目标。区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一，成为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分，成为解决不平衡不充分发展问题的重要抓手。

辽宁结合自身情况提出实施以沈阳经济区、辽宁沿海经济带、沈抚新区、突破辽西北、县域经济为主要内容的“五大区域发展战略”。以“五大区域发展战略”为重要抓手，培育现代化都市圈，促进重点区域内外在重点领域的合作，形成东北地区协同开放合力，深入推进与发达省份的对口合作，实现南北互动。但辽宁在推进区域协调发展中仍然存在市场主导作用没有得到充分发挥、区域分工不够合理、基层创新动力不足等问题，严重阻碍了协调发展新格局的形成。解决这些突出问题还需立足辽宁实际，正确认识和领悟区域协调发展的新内涵，遵循目标导向与问题导向相结合原则，科學统筹精准施策。

一、推进辽宁区域协调发展的迫切性

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生转变：从解决贫困、温饱问题跨越到对美好生活的实现。主观上人们对美好生活的期待不断升级，但客观上对美好生活的实现程度却产生了落差。人们对美好生活的期待是新中国成立以来，尤其是改革开放40多年以来，我国的综合国力、经济实力不断提升，社会生产力水平总体上显著提高的具体体现;但美好生活的期待与实现程度之间的落差则说明发展还远远不够。如何更高水平和更高质量发展，党的十九大提出了8项重点工作，其中之一就是实施区域协调发展战略。辽宁想要向更高水平和更高质量迈进，必须首先认识到推进区域协调发展的必要性和迫切性。

（一）区域发展不平衡迫切要求推进区域协调发展

发展的不平衡，主要指发展中的结构性问题，平衡与不平衡是相对而言的，可分为区域间不平衡、领域间不平衡和群体间不平衡。其中区域不平衡是关键，因为各领域和各群体往往受制于由地理或经济空间所形成的区域之中，以区域为载体，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设等五大领域，其发展平衡或不平衡与区域发展息息相关，各类群体的发展状况亦然如此。区域发展平衡，促进各领域和群体发展平衡;区域发展不平衡，加剧各领域和群体发展不平衡。在我国，区域不平衡主要分为发达地区与欠发达地区不平衡、城乡不平衡。在与发达地区比较时，辽宁省与发达省份间的差距不断增大。例如，在经济维度上，总量和增长速度都与发达地区呈现出不断扩大的趋势。在社会维度上，基本公共服务均衡化、人民生活水平和基本收入水平的差距问题也比较突出。

此外，在辽宁省内也出现了地区分化现象，主要表现在城城之间、城乡之间。14个直辖市中，呈现出“2强12弱”的局面，大连和沈阳与其他12个市差距较大;在县域比较中，较发达县（市）主要集中在南部，一般县主要集中在中部，落后县（市）主要集中于东部和西北部，呈现出“南强、中中、东西北弱”的情况。

当前正处于全面建成小康社会的决胜阶段。全面建成小康社会，强调的是全面。“‘全面讲的是发展的平衡性、协调性、可持续性。”，是使全体人民共享发展成果。辽宁省要想实现更平衡的发展，必须与全国区域协调发展战略结合起来，加大开放力度;健全地区间协调发展机制，加大对欠发达地区扶持力度，保证这些地区与全省乃至全国人民共同进入小康社会。

（二）区域发展不充分迫切要求推进区域协调发展

发展的不充分，主要涉及发展中“量与质”的关系。我国社会主要矛盾已经转变，社会进入了新时代，对发展的愿景和要求提高到了新层次。顺应时代需求，党中央提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，用五大发展理念指导我国经济社会未来的发展路径，从而转变发展方式，推动高速增长向高质量发展转变，实现更充分的发展。更充分的发展在现阶段的目标是实现更高质量的发展。所谓更高质量的发展，是经济社会发展从“有没有”变为“好不好”，从“大不大”变为“强不强”。即从人民的角度看，要实现人民生活好不好的问题;从经济的角度看，要实现经济发展强不强的问题。这就对发展提出了新的要求。

1.更有效率的发展。资源是有限的，依靠粗放型的增长方式难以为继。未来的经济发展追求的是用更少的投入生产更多的产品或获得更大的效益，实现更有效率的发展。市场是一种有效率的经济运行机制，党的十九大报告指出：我国将“继续坚持社会主义市场经济改革方向，推动经济持续健康发展。”但市场的效率是以各种生产要素能够依据供求变化而自由流动为前提的。在现实中，由于地理环境、基础设施、公共服务、行政区划等因素导致区域内各种生产要素过于集中，阻碍了人才、技术等要素的充分流动。因此，加快促进区域协调发展，加速各种生产要素自由流动，对加快转变经济发展方式、实现高效和健康的发展具有重大意义。

2.更公平的发展。追求公平正义是人类社会演进的内在动力，社会主义制度本质是公平正义的制度。我国地域广阔、人口众多，各地区人文历史资源物产等条件差异较大，区域发展“天然”不平衡。要素向具有优势的地区流动，对条件较差的地区而言想要自己努力改变落后状况难度极大，为了改变贫困、欠发达地区的面貌，就必须要国家和地方政策支持和帮助。推进区域协调发展，加快缩小那些基础差、底子薄的地区与其他地区的差距，实现基本公共服务均等化，把各地比较优势和潜力充分发挥出来，才是公平正义社会制度的体现。

3.更可持续的发展。改革开放以来，我国的经济增长取得了令世人瞩目的成就，但高速增长的代价是资源和环境的高消耗。经济起飞初期，经济空间布局受到自然资源禀赋的限制，但随着经济进入新常态，原来的发展方式难以为继，资源环境的承受力越来越弱，高耗能高污染等落后产能逐渐被淘汰，绿色低碳、创新引领的可持续发展将成为主导。可持续发展要求经济发展在资源环境承载能力范围内。为此，迫切要求推进区域协调发展，使人口、资源和环境实现有效、规范的空间开发，控制开发强度，促进空间均衡，在资源环境承载能力之内进行各类开发活动，进而实现区域更有效率、更加公平、更可持续的高质量发展。

二、辽宁区域协调发展存在的主要问题

自2003年中央实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，辽宁省区域发展不断加速推进，从过去的“三大板块”“五点一线”到现在的“五大区域”，纳入到区域发展战略的地区数量不断增加、布局更加优化，助力加快辽宁老工业基地全面振兴。但随着改革的推进和国家对区域发展的新要求，辽宁区域发展进入了攻坚期和深水区，一些认识误区、深层次矛盾和问题开始凸显。

（一）市场机制没有发挥主导作用

按照国务院颁布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（简称《意见》）的要求，推进区域协调发展中应坚持市场主导与政府引导相结合原则，市场在区域协调发展建设中应该充分发挥其主导作用，政府在区域协调发展中应更好发挥其引导作用。“市场的主导作用”指的是市场机制对区域内经济主体行为起到主导性作用，通过价格机制来影响经济主体的决策和行为，形成自发的要素跨区域流动、企业跨区域发展、产业跨区域转移，进而促进区域间的分工与合作。但由于经济主体以利益最大化为行为导向，导致市场机制具有不完备性，容易产生区域内无序竞争、重复建设、市场分割、分工不合理等问题，这些问题加剧了区域间的不协调发展。政府应该通过行政手段弥补市场机制的缺陷，在市场机制为基础和主导的前提下，将政府行为与市场机制良好结合，共同推进区域协调发展。

由于我国实施以分税制为基础的财政体制，各行政地区具有相对独立的经济利益，加剧了区域间利益竞争。虽然辽宁省没有实现通盘的分税制，各市县因地制宜、自求平衡，但本质上地方政府间同样属于竞争关系。在经济指标考核压力下，地方政府为保护当地经济利益扶持本地企业，形成地方保护主义，加剧了区域间无序竞争。这具体体现为产业分布上的“小而全”“大而全”，重复建设，产业趋同，短期利益为先，恶性竞争等现象严重。同时，各地政府为招商引资绞尽脑汁，竞相出台税收返还政策吸引企业，以非市场化手段进行资源配置导致要素市场扭曲，进一步弱化市场作用。最终市场机制被政府行为取代，形成“大政府、小市场”的局面，违背了市场主导与政府引导相结合的原则。

（二）區域分工不够合理精准

区域协调与区域分工密不可分。区域分工是区域协调的重要基础。区域经济主体是否能够参与到区域协调发展进程中，关键是在于区域间各主体是否能够以自由平等、互惠互利互补的原则，联合发展，形成经济共同体，在促进个体经济发展的同时，提升整个区域的发展，实现共赢，这一过程以区域分工来体现。因此，区域间分工状况直接决定了区域协调发展进度。区域分工越合理，越能加深区域合作互动，区域一体化进程加快，区域协调发展越好;区域分工越不合理，越能阻碍区域合作互动，区域一体化进程缓慢，区域协调发展停滞。

区域分工的现实依据是区域间差异，主要表现为生态、资源、生产要素、发展阶段、经济和社会结构、公共服务等方面。各地区应充分发挥比较优势，实现合理分工，同时促进整个区域利益和各地方利益的增长。目前，从辽宁全省层面看，五大区域功能定位基本完成，但各市、县区、乡镇对自身的特殊优势和产业发展的认识不清，区域分工还不够合理和精准。

1.地方政府间盲目竞争问题仍然存在。基础设施建设重复，各地区争建大型基础设施，如省内多个港口项目相继建成。各地政府仅从本地角度而非全局角度来考虑对基层设施的需求，导致重复建设，这表明区域协调中的合作机制和理念没有得到很好的落实，各地方仍然是各干各的事，最终造成资源浪费和过度竞争。

2.产业规划不协调。区域内部各地方之间的产业规划不协调，强化市场的割裂，阻碍区域一体化。如五大区域内发达地区与周边地区的产业关联度较小，各市与东部发达地方对口时产业关联度较小;产业规划趋同，难以实现“一区一策”;发展战略定力不足，政策规划缺乏长期性和战略性，随意性较大;追求“短平快”，哪个热门就上哪个项目;拉进来一个项目，就自称为该领域的产业基地，各地区都想成为区域中心。这些现象严重阻碍了辽宁省内区域一体化进程。

（三）基层政府机制创新动力不足

目前，辽宁五大区域发展计划已经出台，区域发展思路已经形成。但很多地方实际推动效果并不理想，机制创新的动力严重不足。

1.我国长期以来的区域竞争发展模式所留下的“路径依赖”。所谓“路径依赖”指的是在技术演进或制度变迁过程中，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖，好比物理学中的惯性。区域竞争发展模式激励各地方政府招商引资，发展本地经济，并在以GDP为核心的干部考核机制中得到不断强化。各地区间的竞争极为有效的推动了我国经济的增长，激发了地方发展经济的积极性，改善了地方投资的各种环境，提高了各地区人民的生活水平，但这种模式也衍生了一些问题。区域发展模式被调整为区域竞争与区域协调“双模式”。可从认识到实践的转变需要时间，之前所形成的思维方式和机制不可能一时之间全部转换。当旧的思维和机制无法对接新的思路，旧的办事方法无法解决新的问题时，推进区域协调发展就遇到了阻碍。

2.省级政府对各地方没有做出明确授权，省一级与地方权力边界不够清晰。很多事情基层自己说了不算，遇到困难和问题需要向上级请示，而通常情况上级的回复又缺乏操作性。此外，立法环节也几乎空白，政策和规划缺乏执行的法律保障，探索区域协调的相关改革处于无法可依的状况，基层官员被现行规章制度束缚，最终导致“口号喊得响，实际没人做”，机制创新的动力严重不足。

三、推进辽宁区域协调发展的对策

区域发展不平衡不充分是国家乃至世界性难题。在辽宁经济刚刚企稳回升，全面建成小康社会即将实现的重要时间节点上，如何有效促进区域协调发展是辽宁全面振兴的工作重点。要“科学统筹精准施策，构建协调发展新格局”。近些年，辽宁省在区域协调发展方面成效显著，下一步，还需从阻碍辽宁区域协调发展的主要问题入手，通过科学、统筹、精准的政策制定与执行，把区域协调发展推向更高水平、更高质量。

（一）坚持市场主导与政府引导相结合

1.发挥市场机制的决定性作用。从我国改革开放多个“特区”“新区”的经验教训来看，政府可以培育增长极，却无法决定谁是真正的增长极。辽宁“五大区域发展战略”可以锁定潜在增长极，但无法决定哪个城市成为增长极。谁能成功最终还需通过市场的竞争机制，优胜劣汰。在发展区域增长极上，政府发挥培育作用，市场才是最终的裁判。所以，政府除了减少对市场干预之外，还需遵循市场规律，加强监管体系改革以确保市场在资源配置领域发挥决定性作用。健全市场法规和制度，强化执法效果。对省内市场中垄断、不正当竞争、价格歧视等问题依法依规处理。省级政府对地方政府的行政措施进行监管，防止地方保护主义、不公平的税收政策等情况的出现。

2.有效弥补市场缺陷，规范各级政府在推进区域协调发展中的职能。按照区域经济学理论，在区域发展的起飞阶段，区域内增长极可以通过政府干预而培育出来。政府将资源和政策投入到那些具有优良资源禀赋、较强环境承载力、人力资源充足的地方，形成政策和要素的“洼地”，可以较快地改善当地的基础设施、投资条件、生活环境，从而加速那里的发展，进而可以带动其他地区的发展。但长期来看，政府过度保护干预市场，将使地方陷入“越保护，越慢;越慢，越保护”的恶性循环中。所以，省级政府的主要职能应该是推进全域市场一体化，促进在市场机制下的区域间合作分工，制定区域发展顶层设计，使用财税政策等经济政策引导全省要素的合理配置，加大对欠发达县、乡镇的转移支付力度，扶持其发展。地方政府的职能是加快本地区的市场化建设，市场化越高，地区交易成本越低，政策障碍少，地区竞争力就高，与其他地区相比，比较优势就越强。

（二）构建多样化区域合作机制

为了增强辽宁“五大区域”分工的合理性和精准度，深化区域合作机制，还需从以下几个方面着手。

1.搭建辽宁区域合作机制的基本框架。可以借鉴我国长三角区域合作机制，初步构建起区域合作机制的基本框架。组建三层区域合作的运作机制，即决策层、协调层和执行层。决策层为辽宁全省最高协调机构，负责推进、协调、解释、仲裁跨区域合作中的重大事项。协调层负责协调推进各区域专题合作项目，由各区域部门组成。执行层负责跟进区域内外合作项目，由各地方部门组成。三层机构对区域内交通基础设施、能源安全、劳动力流动、资源共享、污染联防等事项合力推进，促进区域一体化。

2.探索差別化的区域合作机制。立足于辽宁五大区域特点和比较优势，为提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性，应积极探索差别化的区域发展政策，推进差别化的区域合作机制。由于辽宁省内各地发展所处阶段不同，各地发展存在较大差距。所以，辽宁应该注重差别化的分类指导，根据不同地区发展阶段的不同，因地制宜探索更加科学合理的区域财政政策、投融资政策、土地政策、人才政策、环保政策等，构建差别化的区域合作机制，推动区域共同发展。

3.推动次区域合作机制。空间相邻的次区域合作一直是我国区域合作发展的重要类型，次区域合作可使区域内边缘化地区获得更多的发展机遇，这些边界地区往往由于政策上的差异性、资源上互补或相同、社会联系密切等因素更容易相互融入与合作，实现互利共赢。辽宁位于我国东北地区南部，分别与吉林省、河北省、内蒙古自治区接壤，临界地方较多，地理位置具有天然优势，应该积极推动省际间的边界区域合作，改善边缘地区发展状况。

4.构建企业主导的区域合作机制。鼓励企业间产业链实现纵向、横向或者全面一体化，从而实现企业成本集约节约，更快达到规模经济;通过产业空间布局，实现企业集聚，增大企业间合作空间和机会。推进民间商会在区域合作上的积极作为，发挥各协会交流协调的作用，促进不同产业的相互参透相互影响，从而实现信息对等和优势共享。

（三）激发基层政府的机制创新动力

要想在2020年建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制，辽宁省需要更加开放、灵活、协调的制度创新环境。

1.赋予地方充分自主权。要激励地方摸着石头过河，在五大区域战略基础上走出一条自我发展之路。对此，《意见》也明确提出要充分调动地方推动本地区协调发展的主动性和积极性。发挥地区主动性和积极性，需要赋予地方更大的自主权，更需要相应的机制加以保障。为发挥地方政府的自主性，在不违背整体战略的前提下省政府应充分授权给各市、县政府，加快财税体制、政府职能转变、营商环境改革、绩效考核等配套改革，建立更加灵活的体制机制，为区域协调发展机制创新扫清体制机制障碍，激发地方自主性，增强基层创新动力。

2.健全容错纠错机制。在中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中对建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求。我省已经出台了相关政策规范，但制度规定过于笼统，执行尺度很难把握，需要进一步细化。健全容错纠错机制能够有效激励广大基层干部在推进辽宁区域协调发展过程中大胆探索，没有后顾之忧。

3.完善区域考核机制。科学的考核机制体现在合理的考核目标设定。五大区域发展的指标制定要合理，要考虑到经济发展的客观规律，如投入与产出在时间上的不同步，如果只注重年度指标的完成而忽视中长期目标的实现，只会加剧地方政府的弄虚作假。要强化政策落地见实效，避免形式主义，切勿将文件“处处留痕”与文件“处处落实”等同。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[N].人民日报，2018-11-30.

[2]于娟.新时期促进区域协调发展的体制机制创新[J].宏观经济管理，2010，（1）.

[3]孙久文，张可云，安虎森，贺灿飞，潘文卿.“建立更加有效的区域协调发展新机制”笔谈[J].中国工业经济，2017，（11）.

责任编辑  魏亚男