加强精准扶贫档案管理工作的对策

费紫琦

[摘  要]精准扶贫档案是精准扶贫工作的真实记录，是国家档案资源的重要组成部分，是实现扶贫对象精细化管理、扶贫资源精确化配置、贫困户精准化扶持的根本依据。本文回顾农村扶贫工作的历史，并结合新时期精准扶贫档案管理工作的政策要求以及精准扶贫档案的价值，分析精准扶贫档案管理工作存在的问题，从而有针对性地提出对策，旨在发挥精准扶贫档案作用，提升精准扶贫工作成效。

[关键词]精准扶贫;档案管理;信息化

[中图分类号]C916  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）04-0076-05

当前，我国已经进入全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。作为三大攻坚战之一，坚决打赢脱贫攻坚战，是我党对人民的庄严承诺。为此，近年来党中央加大对贫困地区和贫困人口的政策支持，提出“精准扶贫”的具体工作方案。精准扶贫档案作为精准扶贫工作的重要组成部分，是对国家、社会和个人有保存价值的资料的原始记录，是对过去精准扶贫工作的全面总结，是未来开展精准扶贫工作的重要依据，是记载精准扶贫工作成效的载体。深入研究精准扶贫档案工作的政策要求以及精准扶贫档案的价值，对于精准扶贫工作的有效开展具有重要意义。

一、精准扶贫工作的历史沿革

中国的农村扶贫经历了农村改革（1979-1985）、建立专门扶贫机构实施专项扶贫计划（1986-1993）、实施八七扶贫攻坚计划（1994-2000）、实施第一个十年农村扶贫开发纲要（2001-2010）、实施第二个十年农村扶贫开发纲要（2011-2020）五个阶段。各阶段扶贫工作根据经济增长与扶贫工作推进的实际情况，有针对性地采取了以项目为中心的开发式扶贫、以区域为特征的瞄准式扶贫、以政府为主导的全社会扶贫、以大规模扶贫投资为主要方式的扶贫策略以及针对粗放式扶贫所提出的精准扶贫策略。新的农村扶贫开发纲要中提出了新时期扶贫工作的主要目标：在21世纪头10年内解决剩余绝对贫困人口的基本生活保障问题，在中国共产党成立100周年时，实现帮扶对象不愁衣食，在教育、基本医疗和住房上得到相应保障，即“两不愁、三保障”，同时在收入增长幅度上，贫困地区要高于全国平均水平，基本公共服务指标贫困地区要接近全国平均水平，逐步缩小贫困地区与其他地区的发展差距。

精准扶贫是在新时期农村扶贫开发纲要实施阶段所提出的，其思想来源于2013年习近平总书记在湖南湘西考察时对扶贫开发工作所做出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”指示。精细化管理扶贫对象，针对贫困地区区域环境情况、贫困农户个体差异状况，建立科学有效的流程，精准识别贫困对象、精确配置扶贫资源、精细提供帮扶政策，本质上是推进扶贫工作由粗放式向精准式转变，确保扶贫资源真正配置到贫困地区，真正用到扶贫对象身上，真正扶到点上、扶到根上，实现精准脱贫。脱贫攻坚是治国理政中的重要任务之一，党的十八大以来，中央通过采取重大举措，全面打响脱贫攻坚战，取得了非常显著的成效。据统计，2012年末，全国农村贫困人口数量为9899万人，通过五年的不懈努力，农村贫困人口累计减少6853万人，年均脱贫1370万人，减贫幅度接近70%。2017年末，农村贫困人口数量为3046万人，全国贫困发生率为3.1%。取得成绩的同时，我们也应该清楚，不能让平均数掩盖大多数，要清晰的看待当前的问题，如2017年底确定的深度贫困县中，贫困发生率仍然居高不下，达到了11.3%。这一问题在贫困村方面尤为显著，我国存在着167万个深度贫困村，贫困发生率达到甚至超过20%，该数据远远超过了全国贫困发生率3.1%的水平，由此可见，如期完成脱贫任务仍然十分艰巨。因此，系统把握精准扶贫工作的相关流程，通过全面发挥扶贫工作中各工作环节的作用，特别是档案管理的作用，助推精准扶贫工作取得切实成效成为研究的重中之重。

二、精准扶贫档案管理工作相关政策及价值

精准扶贫档案是指各级扶贫主管部门和相关单位在精准扶贫工作组织实施过程中所形成的、能够反映精准扶贫、精准识别、精准脱贫、贫困退出过程的历史文字、图表、声像、数据载体记录。[1]精准扶贫档案是精准扶贫工作中所形成的客观真实记录，其作用是为制定扶贫政策提供依据，为扶贫工作切实取得成效提供基本保证。

（一）精准扶贫档案管理工作的相关政策

精准扶贫档案记录了贫困县摘帽、贫困村出列、贫困户脱贫的全过程，是检验扶贫工作成效的重要依据，是国家档案资源的有机组成部分，具有重要的保存和利用价值。其最早的政策依据是2015年所实施的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，文件中对精准扶贫工作机制做出了明确表述，提出要将精准识别、建档立卡作为精准扶贫档案工作的关键环节，充分发挥档案管理在脱贫攻坚战中的基础功能作用，更好的实现基本公共服务均等化，有力推进城乡一体化发展。2016年10月，《精准扶贫档案管理办法》《关于做好精准扶贫档案工作的意见》相继出台，《精准扶贫档案管理办法》明确了精准扶贫档案类别，将其分为综合类、精准识别类、精准施策类、精准脱贫类，该项政策的出台为我国精准扶贫档案工作提供了统一的制度依据。《精准扶贫档案管理办法》中不仅对档案名称、归档内容做出统一要求，而且规范了具体的工作方法，为精准扶贫档案收集齐全、规范整理、安全保管以及高效利用奠定了重要的制度基础，对精准扶贫档案工作规范有序、良性健康发展起到了至关重要的作用。此外，《精准扶贫档案管理办法》还对精准扶贫档案收集、载体提出了具体要求。档案收集方面要求各级扶贫工作机构、乡（镇、街道）、村（社区）要结合实际对本单位的归档文件材料收集范围进行必要的修订和完善，确保记录和反映本地精准扶贫、精准识别、精准脱贫、贫困退出的文字、图表、声像、数据、实物各种形式的应归档文件材料实现应归尽归、应收尽收。[2]载体方面要求歸档的文件材料必须是原件并保证符合纸张规范、文字耐久、图文清晰、数据准确、信息完整、签章手续完备;声像材料要配有相应的文字说明，保证载体的安全可靠;电子文件和利用信息系统采集、存储的数据应使用不可擦写光盘等可靠方式脱机备份保存。

（二）精准扶贫档案的价值

1.精准扶贫档案是扶贫工作开展的重要基础，具有规范管理的应用价值。精准扶贫档案的管理价值体现在，通过印发《精准扶贫档案管理办法》，提供统一制度遵循，通过规范精准扶贫档案工作管理流程，实现精准扶贫工作的流程化、标准化、规范化，促使扶贫工作高效开展。从实践来看，在《精准扶贫档案管理办法》印发后，各省市扶贫工作领导机构联合所在省市档案管理部门根据当地具体情况，印发了具体的实施工作方案或意见。各扶贫相关部门能够根据具体的意见，按照档案所属类别明确各个工作阶段所收集的基本档案材料清单，确保整个精准扶贫工作流程和各关键环节所产生的材料能够完整、及时归档，发挥了档案在规范管理方面的作用。

2.精准扶贫档案是扶贫工作开展的重要支撑，具有极为重要的经济价值。精准扶贫工作中，贫困户建档立卡的名额一般是根据统计部门利用农村住户抽样调查數据估计出的各省和县的贫困发生率分配的，因此所建档立卡的贫困户必须是经过严格筛选的贫困户，一旦有不符合条件的人员被建档，就会导致真正贫困的人员因此而得不到扶贫政策的支持。精准扶贫档案的经济价值体现在优化资源配置、减少信息搜寻成本、合理分配人力物力，使资源配置效率最优。精准扶贫档案能够有效的解决扶贫工作人员对贫困户的精准定位、精准分类问题，从而提供有针对性的扶贫、脱贫方案，避免在人力财力的无效投入，使扶贫工作经济效益最大化。[3]其经济价值实现的基础和关键是精准识别，就是以精准扶贫工作档案为载体，采用特定的手段或方式将低于国家规定贫困线以及没有达到“两不愁、三保障”的贫困家庭和贫困人口识别出来，此外，要在精准识别的过程中，根据贫困户的信息，挖掘出致贫的关键因素，并对其进行建档立卡。

3.精准扶贫档案是扶贫工作开展的重要信息源，具有极高的情报分析价值。精准帮扶是精准扶贫工作的环节之一，是在精准识别贫困户之后，深入挖掘导致贫困发生的原因，进而根据致贫原因，采取有针对性的方法措施，帮助贫困户排除贫困障碍，实现贫困户脱贫。然而，致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对性，即需要什么扶持什么。挖掘分析致贫原因的基础素材就是精准扶贫档案，这里详细记录了每一个贫困户、贫困地区的信息，记录了导致贫困的原因，以及既往工作过程中所采取的措施，甚至是取得的成效都记录在案。扶贫工作人员可以根据扶贫档案里的原始材料挖掘相关信息，通过横向比较不同人群、不同地区的致贫、脱贫记录，选取有针对性的扶贫策略，开展精准帮扶工作。

4.精准扶贫档案所形成的凭证材料，对扶贫工作具有监督价值。从精准扶贫档案类别中即可看出，扶贫档案凭证既包括了贫困户的精准识别过程也包括了精准帮扶、精准施策的过程，同时也囊括了扶贫政策等综合类档案。扶贫工作过程中所形成的一切材料都被记录在案，档案凭证从各个方面系统完整的记录了精准扶贫工作的全过程，这既是对扶贫工作的一种客观记录，同时也是对扶贫工作贯彻执行情况开展成效检验的重要依据。[4]精准识别建档立卡信息所记录的贫困户获得救扶的依据，要求详细记录贫困户的筛选过程及其家庭情况，客观上对贫困户筛选过程提供了监督保障，避免因扶贫工作错位导致的不良后果。而扶贫工作过程中所形成的财务档案，记录了每一笔扶贫款项的支出、使用的完整过程，是扶贫资金得到有效利用的监督保障。

三、精准扶贫档案管理工作存在的问题

从上述分析可以看出，精准扶贫档案既是实现脱贫攻坚战胜利的基础，又是扶贫工作中的关键。然而，从精准扶贫档案管理实际效果来看，过程中却存在着很多不容忽视的问题。

（一）对精准扶贫档案工作重视程度不够，具体工作责任分工不明

一方面尽管办法出台后，各个部门都出台了相应的意见及方案，但以实施过程来看，存在相关部门对精准扶贫档案工作重视程度依然不够，档案工作的组织机构不够健全，缺乏相对稳定的统一领导，统筹部署，责任分工不够明确具体，存在着一定的随意性，临时性，导致精准扶贫档案在资料收集、组织管理上出现不同程度混乱状态。另一方面，有些主管领导认为档案工作不重要，法制意识、责任意识、攻坚意识、精准意识和创新意识不强，对精准扶贫档案工作经费投入较少，导致扶贫档案保管保护条件较差。[5]由于受资金的限制，仍然存在相当一部分单位档案基础设施不完善，保管条件差，特别是部分乡镇，没有专门的档案室，或者是档案室面积狭小，将档案室用作“库房”，不具备档案室建设的“八防”的要求，不利于扶贫档案的管理、查询、利用。

（二）精准扶贫档案规范化管理水平低，档案收集门类单一

从类别上看，精准扶贫档案门类较多，既包括综合管理、精准识别、精准脱贫，也包括项目管理、特殊载体等。因此，资料收集范围大，不仅包括中央、省、市、县等各级相关文件部署，还包括村、社区涉及每个贫困户的独立档案和脱贫规划。但是从当前的精准扶贫档案管理成效来看，存在着扶贫归档材料不完整的现象。从整体上看，大部分原因在于很多单位仍然从一般意义上将精准扶贫档案材料片面的理解为文书档案，因此在收集管理过程中将其作为重要的内容，却忽视了精准扶贫工作开展过程中所形成的声像档案、图片电子档案等专门档案材料，没有对其进行有效收集和归档，最终导致档案室中所存储的档案种类单一，不能反映精准扶贫工作全貌。

（三）档案管理专业化人才缺乏，队伍不够稳定

相较于经济管理学科，目前设置档案学科的高校不多，档案专业年度招生情况更是不理想，这是导致档案管理专业化人才匮乏的直接原因。众多档案专业毕业生更多的是留在较为发达的城市工作，精准扶贫工作开展区域更多的是不发达地区，因此当前档案管理方面的普遍现象是，多数单位配备兼职档案员，特别是乡镇地区，基本没有专门的档案管理人员。这些兼职档案员在单位身兼多职，事务繁多、变换频繁，一部分负责扶贫的领导和工作人员调离岗位或部门，其所承担的档案工作内容便会存在交接不及时、不到位等问题。新人员既不熟悉扶贫工作也缺乏系统的档案业务知识培训，档案业务水平不高，导致扶贫资料收集不齐全不完整，划分保管期限混乱，技术不到位，所整理的扶贫档案不符合要求，以至于档案归档困难，严重影响了扶贫档案管理和工作的正常开展。

（四）精准扶贫档案信息化程度不够，使用效率偏低

当前县级以下的扶贫档案工作信息化程度较低，特别是一些落后的农村地区信息化基础设施薄弱，存在信息共享困难，扶贫档案信息不对称的问题，导致政府在精准帮扶、精准施策方面存在偏差，造成应扶未扶、扶贫平均化、重复化的现象，对精准扶贫工作的有序推进造成负面影响。[6]同时，在档案收集、管理、利用方面也没有实现信息化，由于信息技术普及程度不高，当前很多扶贫档案仍然是以纸质档案为主，由于信息化处理不及时，没有同步到扶贫档案信息系统中，因此对扶贫档案的综合查询、挖掘使用带来诸多不便。[7]

四、加强精准扶贫档案管理工作的对策

（一）深刻认识并理解精准扶贫档案的内涵及重要意义

精准扶贫是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，实现“四个全面”战略布局和第一个百年奋斗目标的一项重要工作，是党中央、国务院与时俱进提出的重要战略决策之一，同时也是各级党委政府贯彻中央要求，高质量完成的重大政治任务之一，能否按时完成脱贫攻坚目标，直接关系到人民群众的生活质量。扶贫档案工作相关部门要深刻认识扶贫工作的重要意义，要着重加强管理和规范精准扶贫档案工作流程，按照办法要求客观真实记录各地区各部门精准扶贫的工作成果，发挥档案记录历史的重要作用。

（二）加强组织保障，完善精准扶贫档案管理工作机制

首先，领导高度重视在精准扶贫工作开展过程中极为关键，是扶贫工作顺利开展，取得预期成果的组织保障。因此，精准扶贫工作中所涉及的各个部门要从上至下高度重视，强化组织领导，通过建章立制等形式完善扶贫工作机制，确保扶贫工作的经费投入。其次，要明确具体的责任部门和人员，提供符合标准的档案用房和利于档案安全保管的设施，做到档案应收尽收、整理规范、存放有序、利用高效。最后，要把所在单位档案工作和包联贫困村档案工作一同纳入各级单位年度工作考评，并定期开展督查问责通报。[8]

（三）进一步完善精准扶贫档案专业化人才队伍建设，切实提升精准扶贫档案成果质量

“人”是一切管理活动的行为主体，专业化人才培养更是管理中的重中之重，在档案管理中，专业化人才的客观作用发挥不容忽视，因此要多维度发挥社会系统的功能作用，高度重视档案管理专业人员队伍建设，这是精准扶贫工作开展的重要基础。实践中，要将精准扶贫档案工作与扶贫工作协调起来，共同推进，针对精准扶贫档案人员定期开展政策宣传培训，提供理论交流指导机会，组织相关人员到标杆单位进行现场考察观摩，以问题为导向进行实地工作调研。通过全方位的保障体系，切实提升精准扶贫档案管理人员的业务能力水平，促进扶贫档案管理的规范性、档案服务使用的创新性。

（四）推动精准扶贫档案建设，提升精准扶贫档案管理信息化水平

首先，汇总、搜集各级单位所识别的贫困家庭、贫困人员信息和帮扶措施，建立统一的精准扶贫档案资料数据库，将到人、到户的信息全部电子化、互联网化，运用现代化信息技术进行精准化的扶贫档案工作管理;其次，协调相关机构，避免信息孤岛，实现精准扶贫档案数据库与社会公共服务数据库关联，为精准扶贫数据挖掘与分析奠定基础;最后，推动扶贫工作全程信息化，实现扶贫资料、措施、经费等全部可记录、可查询、可分析、可比对，杜绝扶贫资金和资源的浪费。

（五）充分利用扶贫档案信息资源，深挖档案信息价值，发挥档案核心作用

在注重精准扶贫档案规范化管理的同时，要拓宽视野，提升精准扶贫档案信息资源的开发利用效率，充分发挥档案记录历史、服务社会的核心作用。[9]扶贫相关部门也要将工作重点从记录历史转移到利用精准扶贫档案信息化成果推进扶贫工作成效上来，要清晰认识信息资源边际效用递增的规律，充分运用大数据、云计算等先进科学技术手段为政府部门提供决策支持，进而合理分配扶贫资源和经费，实现帕累托最优。

五、结语

从精准扶贫档案管理工作分析中可见，精准扶贫档案既发挥着记录历史的作用，也发挥着对扶贫工作的监督作用;既发挥着信息资源的基础作用，也发挥着提升精准扶贫成效的作用。党的十九大报告将精准脱贫作为三大攻坚战之一，提出了2020年实现农村贫困人口全部脱贫的目标。在看到任务艰巨性的同时，精准扶贫档案相关部门及人员应立即采取行动，加强精准扶贫档案建设，为精准扶贫工作的开展提供便捷、创新、高效的服务，助力精准脱贫工作目标的尽早实现。

参考文献：

[1]国家档案局，国务院扶贫开发领导小组办公室.关于做好精准扶贫档案工作的意见[Z].2016-9-30.

[2]国家档案局，国务院扶贫开发领导小组办公室.精准扶贫档案管理办法[Z].2016-9-30.

[3]王嘉楠.精准扶贫档案的价值实现路径研究[J].兰台世界，2018，（8）.

[4]刘鑫，张江珊.精准扶贫档案及其管理工作[J].蘭台论坛，2018，（5）.

[5]曾泽兰，周容.精准扶贫档案工作发展现状与对策研究[J].兰台纵横，2018，（3）.

[6]孙菲.中国农村致贫原因及扶贫政策效应计量分析[D].首都经济贸易大学，2017.

[7]刘艳.精准扶贫档案管理工作存在的问题及对策[J].黑龙江档案，2017，（2）：73.

[8]吴龙燕.宿迁市精准扶贫工作对策研究[D].大连海事大学，2018.

[9]张一洲，孙聂娟.“互联网+”视角下地方精准扶贫模式创新研究[J].山东行政学院学报，2018，（6）.

责任编辑  王  雨