供给侧改革背景下城市专项规划研究——以淮南市邮政专项规划为例

徐 永 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

0 前言

在城市规划编制体系下，城市专项规划作为非法定规划，它相对于城市总体规划存在[1]。主要有两种类型，即作为总体规划成果中附属内容的专项规划以及由政府单独委托，独立编制的专项规划。前者的作用在于保证总规的可行性和合理性；后者则是根据实践的需要，对不同的城市专项进行系统的专项研究。

在城市化加速的今天，政府和市场成为推动城市发展的两条纽带。曾经由政府主导的一些专项设施，如邮政、通信、加油加气站、医疗等，现在市场的主导因素正在不断增强，这就要求城市专项规划能适应时代的需求不断完善，成为具有广泛适用性和较强操作性规划，来有效指导城市建设。

本文以《淮南市邮政设施专项规划》为例，论述为适应邮政改革后政企分开，普遍性服务和竞争性业务分业经营的新形势下，如何通过设施配置标准构建、设施布局来满足社会对发展邮政业的需求，更好地服务人民群众，有序引导邮政设施建设。

1 概念界定

1.1 邮政专项规划

邮政设施专项规划的核心目的是促进邮政业务的发展，通过邮政设施的空间布局来表现其规划内容。其基本出发点是保障邮政普遍服务，积极发展邮政竞争业务[2]。邮政设施专项规划的主要内容包括确定体系、确定配建标准、科学合理的空间布局等。

2.2 相关名词解析

邮政行业VS快递行业：邮政设施体系包括普遍服务设施和竞争业务设施。其中普遍服务设施体系即承担社会公益性服务的一类邮政设施。

邮政行业VS物流行业：邮政业属于国家的通信基础设施，而物流业属于工商企业。

2 研究内容

本文系统的研究各类专项规划的编制主体、编制对象、编制的内容和深度以及其组织方式和规划审批机构，通过深入的分析，寻找其存在共性问题及解决策略。并进一步结合具体的邮政专项规划，论述个案专项规划存在的特殊问题及解决策略。最后以淮南市邮政专项规划为例，探讨在实际工作中，如何运用规划理论，在解决一些专项规划共有问题的基础上，进一步解决了淮南市邮政专项规划的特殊问题。

3 城市专项规划的普遍问题以及邮政专项规划的特殊问题

3.1 现有城市专项规划存在的普遍问题

①规划期限

由于总体规划编制年限较早，大部分专项规划都是总规编制后若干年再编制，导致其编制期限往往超过总规的编制期限，使得城市总体规划给予专项规划的指导意义不大。

②规划范围

由于专项规划涉及到职能部门的实际工作，所以很多专项规划的范围划定仅局限于职能部门的行政职权范围，这就与总体规划要求的全市域范围研究不相吻合。

③规划内容

专项规划更多的关注点在于相应的工程规划，因为其出发点更多的是其行业发展角度。而总体规划与控制性详细规划关注的则是土地利用与空间布局。这就导致了很多专项规划与总体规划、控制性详细规划之间缺少衔接，导致用地无法落实。

④规划成果表达

由于各个专项规划的要求不同，导致各专项规划的深度往往不一致。同时，由于缺乏统一的技术要求，各项专项规划的成果很难进入统一的规划管理平台，不利于规划管理。

3.2 城市邮政专项规划的特殊问题

①未与城市规划管理有效衔接

现有的邮政系统框架，更多的是考虑行政管理层级和功能等级。在邮政场所的配置上并未考虑与城市规划有效衔接，特别是无法落实带有邮件处理功能的用地。

②现有的配置标准无法适应城市发展的需求

《通信工程项目建设用地指标》（建标〔1995〕358号）、《城市邮电支局所工程设计暂行技术规定》(YDJ61-90)。这两项标准均为邮电合营时期的标准，随着城市的不断发展，传统的规划标准无法适应现实的需求[3]。

③快递企业的市场化选择，导致空间上的严重的服务盲区

快递企业，尤其是加盟制的民营快递企业，其快递站点的布局属于典型的市场行为[4]。经济利益上的驱动导致城乡居民的实际需求受到忽视，导致空间上的存在严重的服务盲区。

4 淮南市邮政设施专项规划

4.1 淮南市邮政业发展现状及问题

淮南近年来邮政业发展速度较快，邮政业务量近五年增长率为12%，其中快递业务近五年年均增长约30%。

邮政网点布局滞后于城市的发展，总体服务水平低。由于没有任何专项规划和设施用地研究对网点布局做规划引导，导致邮政设施配置跟不上城市建设用地拓展的情况。就城区而言，平均每4.4万人才有一座邮政局所，服务水平远低于2.2万人一座的国家标准。邮政基础设施体系尚不完善，无邮件转运站和村邮站，邮件分拣中心不足。

建设资金匮乏和投入不足，用地压力大。除市属邮政支局、区邮政所外，现有的投递场所多为租用，面积从十几到几十不等。

4.2 淮南市邮政专项规划的任务与对策

①在淮南邮政设施分类的基础上，构建出“两大类、四中类、十二小类”淮南邮政基础设施分类体系，与规划管理体系相衔接。

规划淮南市邮政基础设施体系图

②以邮政业总量预测做控制邮政网点总数的依据。以“快递增速+快递占比”综合预测法为主，辅以其它城市邮政业务量与增长速度作为类比，预测出规划年限内邮政业的业务总量，作为网点布局依据。

③完善体系，增加总体邮政业服务水平。完善终端，除了按照服务半径和服务人口增设邮政局所外，规划还通过设置便民服务站、信报箱、村邮局等邮政设施，解决部分地区邮政设施终端缺失问题，实现全市邮政设施的全覆盖。

④结合人口密度布局邮政网点。根据区位和平均人口密度，划定不同的邮政网点服务半径。服务半径分两级：核心区按1000m计，非核心区按1500m计。将布点密度与人口密度相叠加，最大限度增加邮政网点的有效利用率。

⑤分类控制，减轻用地压力。将邮政网点的空间控制分为点位控制建筑面积和独立控制建设用地两种方法。点位控制针对不便于实现用地控制的等级较低的邮政网点，如普通邮政所，可结合其他类型的用地布置，只控制其位置和建筑面积。独立控制建设用地是指对于等级较高的邮政网点，如邮政分局、邮件转运站等，要对其用地进行独立控制，确保项目落地。

4.3 需求规模预测

通过前文“淮南市邮政业发展现状”的分析，近五年淮南快递业年平均增长率为30%，呈现高速增长，甚至高于《安徽省邮政业发展“十二五”规划》中提出的20%的增长目标，这与近些年淮南快递业务量的基数较低有关。

此外，近五年淮南市快递业在邮政业中的占比逐年提升，年均增长2.15%。依据“快递业增速预测”和“快递业在邮政业中的占比预测”的结果，预测未来（2030年）淮南市邮政业务收入达到12.3亿，其中快递业占75%，达9.5亿。

4.4 设施布局及配建标准

除依据相关标准、规范之外，参考了发达地区邮政设施的规划数据，并结合淮南市实际情况，考虑现状设施规模、现行控规中的用地规模以及各类设施包含的具体功能，综合确定淮南邮政设施的配建标准。包括配置标准和建设标准两部分。

4.4.1 设施布局

①市域层面

邮件处理场所。包括市邮政公司、邮政分局、邮件转运站。采用保留+新建的方式。

村邮站。村村建站。建筑面积不小于20m2，将村邮站纳入美好乡村建设进行统筹规划。

快递产业园。采用与无锡苏南快递产业园类比推算法，建议规模控制为6～7hm2。位于对外交通条件优越的淮南东站附近。

淮南邮政设施配置标准一览表表1

②城区层面

邮政局所。首先依据邮政业务总量和“邮政基础设施配置标准”预测邮政局所的总量，其次按照邮政局所的辐射范围和人口分布特征确定实际服务半径，最后通过现状、已有规划、本次规划新增三个层次，分层次地填补服务盲区，构建科学合理的邮政局所布局体系。

邮政车辆停车场。综合考虑规划期末邮政业务总量与邮政局所网点的数量与现状的关系，规划11处邮政车辆停车场。

投递站和便民服务站。投递站结合邮政局所设置，便民服务站采用自愿加盟模式，结合社区综合服务站、街道综合服务中心、便利店、超市等各类服务机构设置。

信筒信箱。按照800m的实际服务半径进行信筒信箱布点。主要分布在大型社区、大专院校、交通枢纽、公交站点、部队驻地等区域。

以快递集中站点为保障，其它快递服务站点灵活设置。

4.4.2 配建标准，见表1。

5 小结

本文根据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》，按照总体规划对专项规划的要求[5]，结合法律法规、目前的社会经济发展情况、人民的生活需求，深入分析当前城市专项规划编制体系以及现有编制体系下专项规划存在的普遍问题，并提出解决问题的对策方法。

此外，本文进一步以淮南市邮政专项规划为例，探讨其产生的原因，提出解决邮政专项个案问题的规划策略。以现状问题为导向，从设施体系构架、设施配建标准、设施布局规划、实施策略几个方面入手，将理论指导与实际应用相结合。