地方政府间环保合作机制研究——以海峡西岸城市群为例

金季威，母 睿

（大连理工大学人文与社会科学学部，辽宁大连 116024）

改革开放以来，我国工业化迅速发展，第二产业在国民经济中所占比例持续上升。工业对劳动力的需求导致大量农业人口涌入城市转化为产业人口，使城市化水平持续提高。因前期发展方式粗放，对环保工作重视不足，环境污染问题在近30 年间持续恶化，对经济发展和人民生活造成了严重的负面影响[1]。在城市化发展到一定阶段后，城市间相互作用影响发生集聚现象，形成了独特城市结构，即城市群。城市群基于自身的规划特点、产业特点、地理位置、规模要素等因素产生了有别于单个城市的更加复杂的环境问题，表现为叠加集聚效应、热岛群效应、扩散强化效应等[2]。

国家近年来对城市群之间的环保合作逐渐重视起来，出台了多项相关政策文件，对重点城市群及经济带的环保合作做出了指导性决策。2009 年，国务院发布《建设海峡西岸经济区的若干意见》，提出加强跨流域治理、生态协同保护、生态文明建设、节能减排等多方面环保要求。2010年，依据国务院批准的《珠三角地区规划纲要》，广东省政府发布《珠江三角洲环境保护一体化规划》，提出在合作一体化的基础上建立全防全控的产业环境调控体系。2015 年，国务院通过《京津冀协同规划发展纲要》，在国家层面确定了京津冀的生态环保合作[3]。2016 年，国务院批复《长三角城市群发展规划》，指出要以生态保护提供发展新支撑，积极推动生态建设及环境工程的合作，深化水、土壤、大气污染的综合治理[4]。

在此背景下，本文引入事件序列分析的研究方法（详见第3 部分），以海峡西岸（简称海西）城市群为例，着重研究地方政府环保合作的过程和机制。文章通过研究合作的产生和发展及过程中各方参与者互动关系的变化，分析地方政府间环保合作的发展规律和在此过程中凸显的合作问题，为我国城市群环保合作的深入开展提出政策建议。

1 地方政府间环保合作的文献综述

自城市群合作提升到国家战略层面以来[5]，跨区域的环保合作问题得到了学者的广泛关注。很多学者对环保合作的制度架构开展了相关研究。谢宝剑等以宏观角度，研究城市群环保合作在国家治理层面的体制机制构建，提出了应对大气污染的“三位一体”的区域联动机制，并分析了具体制度的制订过程[6]。杨妍等从法律层面对城市合作的关系模式、行政等方面的制度进行研究，提出政府间环保合作存在法律效力和稳定性问题，制度化程度相对较低，且主要采用纵向管理，应该建立府际环保合作的法制基础，逐渐转变府际关系模式[7]。李小玉等提出城市群之间应当建立行业环保合作机制，城市群政府共同推进行业的绿色发展，建立相应的合作平台、产品市场，并由政府监管[8]。

不少学者从组织层面展开论述，探讨环保合作的组织模式。崔晶等从区域视角，探讨府际环保合作的权责分配，提出要按所提供的公共物品和服务的属性来区分政府事权，通过对事权的划分和转让推进政府区域合作，引入多元主体参与，建立跨域管辖机构，共同促进区域环境治理[9]。汪伟全以区域污染治理为例，分析了政府、市场、及多元主体的合作模式，提出建立以政府为主导、市场为基础、社会多元参加的环保合作治理新模式[10]。

也有学者从环保合作的绩效评估角度进行分析，提出相应的改进策略。周冯琦等建立了三层模型，从污染指标层到治理指标层递进，对长三角“三省一市”进行评估，提出应该提升区域环保合作的顶层设计，考虑各地区发展的阶段差异[11]。孙艳丽等针对辽宁雾霾污染现状，采用层次分析法，筛选多个指标，构建了治理雾霾联动合作机制的评价体系，采用文献研究法和专家调查法确定了指标权重，通过了一致性检验，提出地方政府应扩大对相关环保数据的信息公开，建立联动预警应急机制，政府合作监督机制，激励惩治和利益协调机制[12]。许琨运用合作规划的理论分析评估了长江三角洲的合作规划，丹江口库区及上游地区的对口合作规划，湘江流域跨区域环保合作，提出要积极建立合作平台、整体控制规划要素、协调多个合作主体、明确规划人员职责[13]。

现有研究较全面地展现了城市群之间环保合作存在的现实问题，但少有研究探讨环保合作的过程与结果的关系。更多研究以事后观察者的角度分析合作产生的影响，关注府际间静态的合作结果，对包含更多信息的合作过程缺乏分析。而环保合作制度的建立与发展并非孤立，它存在发展的逻辑。理清合作中的内在逻辑，有利于我们理解合作过程的内在发展机制，预测未来趋势。这对找出合作机制中存在的缺陷、提出相应的改进意见有重要意义。因此，本研究更注重事件之间、事件参与者之间的相互作用过程，分析了环保合作机制发展轨迹，以动态的纵向视角分析把握城市群的环保合作治理机制，为环保合作的研究提供了方法论和视角的补充。

2 研究方法以及数据的搜集和处理

2.1 事件序列分析方法

本文主要运用事件序列分析法（Event Sequence Analysis, ESA）和社会网络分析法（Social Network Analysis,SNA）。事件序列分析法由Spekkink 和Boons[14]两位学者根据组织发展与创新理论以及过程视角发展而来。ESA 由两个要素组成，即事件和事件联系（图1），它们也是主要研究对象。事件包含时间、地点、类别、参与主体等多维度信息，可引发若干后续事件，本身也受前序事件的影响。在事件网络图中，事件本身用节点表示，事件间的逻辑关系用有向线段表示。本研究以政府部门出台相关文件的直接或间接的说明解释及新闻报道、权威分析意见等作为事件逻辑关系的判断依据。

社会网络由社会参与者和参与者关系组成。社会网络分析法是分析社会网络节点即社会参与者、节点联系、网络结构，并通过计算对社会关系进行定性分析与量化探讨的手段。社会网络分析有多种方法，本研究主要采取社会网络分析中“中心性”的研究方法，对事件及参与者的“中心度”做了定量研究。通过研究“中心度”高的相关节点，可以分析出在合作中发挥主导作用的参与者，主要的合作方式，处于中心地位的事件，根据这些信息总结出海西城市群合作的特征、机制和发展趋势。

为清晰、直观地展现环保合作事件的发展轨迹，本研究运用两种类型图，将整个发展过程进行可视化操作：一是事件图（图1），二是二模网络图（图2）。图1 是典型的事件图示例，假设事件1（E1）是治理流域污染的政策的出台，E2、E3 则是依据此政策的流域污染的执法活动，有向线段的连线表示E1 和E2、E3 的逻辑关系和时间上的先后关系。二模网络中的节点则分为两类，一是事件参与者（Actor），二是治理的议题（Issue）。在图2 中，不同颜色代表不同类型的节点，图中的连线代表参与者参与治理不同问题。

图1 事件图示例

图2 二模网络图示例

2.2 案例介绍

海峡西岸城市群又称海峡西岸经济区，包括台湾海峡以西的部分省市，以福建省为主体，以福州、泉州、厦门、温州、汕头5 大城市为核心，包含20 多个地级市的国家级城市群。作为海峡西岸城市群主体福建省的三个核心城市，福州、厦门、泉州的合作是城市群环保合作最重要的构成部分。福州位于闽东北地区，联动南平、宁德，是该区域的核心。厦门位于闽南，联动龙岩、漳州、泉州。泉州位于闽中南地区，北承福州，南接厦门，是三大中心城市中的连接枢纽。

环保合作作为城市群合作治理的主要方面，在海峡西岸城市群的合作机制及一体化战略中占据重要地位[14]。2006 年，海峡西岸城市群被划入城镇体系建设规划，成为全国优先发展的八大城市群之一。同年9 月建设部及福建省政府编制了《海峡西岸城市群发展规划》，在国家层面确定了海峡西岸城市群的发展战略，海峡西岸城市群开始在各方面积极推进合作治理。2009 年国务院发布的《支持海峡西岸经济区建设的若干意见》，将经济区的建设提升至国家战略。

海峡西岸城市群的环保合作虽然在持续推进，合作效果却欠佳[15]。跨域治理的水域水质没有明显提高，交界行政区域污染严重，生态保护区合作盲区、环境风险持续上升等问题并未解决，表明海峡西岸城市群间的环保合作存在问题。发现合作中的问题，分析背后的深层体制机制原因是提出改进意见、提高合作效率的必然要求。

2.3 数据的搜集、处理和分析

本研究搜集海峡西岸事件数据的时间跨度为17 年（2001—2017 年）。事件以Spekkink 和Boons[16]创建的事件集的形式记录。根据发生时间的不同，每个事件经过计算后在时间轴上占据特定的位置，且每个事件都包含事件类型、参与者、前序事件等多方面的定性描述。数据的搜集工作始于2018 年1 月，2018 年3 月完成，之后进行了两次校对检查，对重叠和缺漏数据进行了修正。最终数据包括349 个事件，398 个事件之间的关联，事件包含海峡西岸城市群各种形式的府际环保合作。

数据的来源包括政府门户网站公开信息、媒体报道、学术论文及其他各种形式的有关记录，如会议公报等。主要的地方政府信息来源是官方的环保信息公开平台，如福建省生态环境厅官网、福州市生态环境局等。必应和百度是主要的网页搜索工具，除查询政府官网信息外，也搜集了主要媒体的相关报道信息。中国知网是研究主要的学术信息来源，包含学术论文、报纸传媒、会议记录、统计年鉴等较权威的信息。此外，生态环境部门及中央统计部门的电子数据平台提供了一些具有总体性、时间跨度较长的数据。

本研究采用Gephi 软件为制作图表和分析数据的工具，进行了图形布局及网络密度、中心度的分析。通过按时间顺序梳理合作发展轨迹，将相应的事件分组，本研究对发展过程和合作机制进行了分析，并以中心度为依据找出最关键的合作事件和参与者。

3 海峡西岸城市群地方政府间的环保合作过程

3.1 海峡西岸城市群环保合作的发展轨迹

通过对海峡西岸城市群环保合作事件历程的定量分析和可视化展现，本研究提取了一些关键信息，总结出关于海峡西岸城市群环保合作过程的四个特征。

3.1.1 海峡西岸城市群环保合作事件的数量和类型呈现跨越式增长

在2006 年之前，海峡西岸城市群还未被列入规划，城市群的环保合作事件数量很少，类别非常单一。由于发展规划的完成，随后几年环保事件出现增长，合作类型也开始多样化，但是进展比较缓慢。2009 年国务院发布支持海峡西岸经济区建设的文件，强调了环保合作的重要地位。此后，环保合作的发展进入快车道，2013 年环保合作的事件和类别出现了跨越式发展，数量和多样性极大提高，超过以往总和。2015—2017 年，环保合作继续保持较为稳定的高速发展趋势。总体来看，海峡西岸城市群的环保合作发展是跨越式的（图3、图5）。

3.1.2 后期合作事件的网络密度和影响力显著高于前期，发展存在一定程度的质变

2001—2012 年，环保合作事件的影响力（即对引发后续事件的数量）都在低位徘徊、波动，未像事件数量和类别一样呈现稳定增长。然而在2013—2014 年，出现了拐点，事件之间的联系陡然增多，网络密度持续增大，事件的影响力直线上升。这种现象说明海峡西岸城市群的环保合作存在发展的“风口”或瓶颈，2013 年抓住了机遇或是突破了瓶颈后，合作产生了质变（图4、图5）。

3.1.3 处于更高层面环保合作事件的影响力显著高于较低层面的环保合作

海峡西岸城市群的环保事件层级有三个，分别是基于福建省的、基于海峡西岸城市群的、基于核心城市的，如福州、厦门、泉州。立足于不同区域层级开展的环保合作事件的影响力明显不同，表现在三个方面：一是影响时限的不同。处于更高层面的环保合作事件，如基于福建省的事件对后续事件的影响时限更长，明显高于基于城市的环保事件，反映出较为持久的影响力。二是影响类别的多元性差别，基于福建省和海峡西岸城市群总体的环保合作事件影响的后续事件包含各个层面，有一半事件对其他层级产生影响。而市级的环保合作事件的绝大部分后续影响是对自身的影响，对其他地区的影响非常有限。三是环保事件合作类型的差别。福建省和海峡西岸城市群级别的环保事件的类别以正式非正式合作及计划法规文件为主，属于较为抽象的指导性事件。而城市级别的环保合作事件以具体的事务为主（图6、表1）。

图3 海峡西岸城市群的事件发展情况

图4 历年环保事件联系数量趋势

图5 事件序列图（按环保事件类型分类）

图6 事件序列图（按地区与合作类型分类）

表1 分地区事件影响时间效力和联系多元程度

3.1.4 省级部门在合作主体网络中占据中心位置，市级部门处于较为边缘的地位

在占据合作网络中心位置的主体中，省级部门的比例最高。除省生态环境厅外，省政府和省公安厅也是合作网络中很重要的主体，反映了省级部门在协调中的重要地位。而市级主体占据网络中心位置的较少，除厦门市外，其他城市生态环境部门的中心度也较低，市级部门处在边缘地位（图7）。

图7 中心度最高的主体各自所占比例

3.2 合作治理中环保主体和议题的演化

2005—2017 年，海峡西岸城市群的环保合作不断发展变化，既是对现实环境的适应，也反映了环保合作发展的方向。从对合作治理中环保主体和议题演化中，可以总结出三个发展的趋势。

3.2.1 合作主体由较为单一向多元化发展，部门协调能力迅速提升

前期的环保合作主体非常局限，通常只包含生态环境部门和行政部门，合作形式和范围受到很大限制。随着时间的推移，后期的合作主体更加多元，不再局限于生态环境部门和行政部门。许多职能部门和社会力量也参与进来，在网络中占据中心位置，成为环保合作发展的新驱动力，从而弥补了传统合作方式专业化程度不够的缺陷和盲区，反映了海峡西岸城市群合作协调能力的大幅提升（图8 至图10）。

3.2.2 纵向协调机制取代横向协调成为主流

海峡西岸城市群在2006 年之前的环保合作协调基本属于横向自发协调，市级生态环境部门之间的正式、非正式合作是主要的协作机制。很明显，这种协调机制并不完善，缺乏整合，较为随意，对重大问题的执行力不足。在海峡西岸城市群概念确立下来后，为提升环保合作的效率，纵向协调机制逐渐取代了横向协调机制。福建省生态环境厅作为合作总协调，各地市生态环境局作为执行者，并引入大量职能部门参与的协作机制确立下来，成为主导（表2、图10）。

3.2.3 合作议题发展不均衡，环保合作集中于特定类别

环保合作事件的种类随时间有所增长，但是不同议题的发展却出现了相当程度的不均衡现象。无论是相关事件数量、联系数量，还是网络中心度指标，特定类别的合作都远远高于其他类别的事件，如水环境治理、生态保护等。这些特定议题处于网络的中心位置，占据大部分的合作资源，并有进一步扩张的趋势。而核心议题以外的其他议题常常处于资源不足、合作有限的状态。

表2 不同时期海峡西岸城市群合作中最中心的参与者和议题

4 合作机制分析

海峡西岸城市群合作机制建立的基础在于环保合作的制度化。在中央下发相关指导文件如《支持福建省建设海峡西岸经济区的意见》后，省政府及生态环境部门即据此指导相应的建设纲要，向市级行政生态环境部门传达精神、划分责任、督促执行。在此纵向协调的前提下，海峡西岸城市群在环保合作治理中逐渐形成了环境联动机制和跨区域协作治理机制。

图8 2005年合作主体与事件二模网络图

图9 2011年合作主体与事件二模网络图

图10 2017年合作主体与事件二模网络图

环境联动机制包括工作会议机制、联合督查机制、执法联动机制、应急机制。环境工作会议机制作为正式沟通的渠道，是针对特定的环境问题通报情况、布置任务，各方交流反馈环保信息，相互沟通协调的全局性会议。基于纵向协调的基础，海西城市群的环保会议更注重纵向的信息传达而非横向的信息交流。环境联合督查的主体是多个省级职能部门，它们组成专项调查组，由市级生态环境部门配合深入市县，开展环境评测、污染查处、环境信息的收集等督查工作。环境执法联动机制分为两个部分：一是由省级部门主导的、各地方部门相互配合的综合执法活动；二是在综合活动开展后，地方部门依据省级部门执法的经验和相关精神，自发开展后续同类执法活动，对前序事件形成响应。环境应急机制是执法机制的延伸，省级生态环境部门基于海峡西岸城市群所面临的整体环境风险和薄弱环节如流域保护、危险物监管等做出建设环境联动应急体系的部署。地方生态环境部门除参与整体体系建设外，也结合自身重点环境风险加强对特定环保威胁的反应能力，开展有限的横向合作。

海峡西岸城市群的跨域协作治理机制由环保责任的协调机制和城市之间的协作治理平台构成。省级部门是环保责任的划定和协调的主导者。省生态环境厅通过划定生态区、生态红线、建立生态补偿办法的手段，厘清行政区域和生态区域之间混杂的环保责任，以跨域治理的方法覆盖生态盲区。海峡西岸城市群的协作治理平台是地方政府、生态环境部门定期召开的联席会议。福建省内主要分为两个大的都市区：一是闽东北地区的福莆宁大都市区，二是闽南地区的厦漳泉大都市区，它们定期召开环保联席会议，寻求环保合作，签订相应协议。如2012 年厦漳泉大都市同城化环境保护领导小组联席会议召开，共同发布了《厦漳泉大都市区生态及环境保护发展专项规划》，推进了环保一体化、同城化进程。

海峡西岸城市群的环保合作机制目前虽然较为稳定、牢固，但是存在许多不足，亟待改进。首先，过于依赖纵向协调机制，造成合作发展不全面、不平衡。省级部门的主导一定程度上提升了合作的执行力与效率，但过于集中的主导权力和资源利用造成了海峡西岸城市群环保合作地区间不平衡、类型不全面。地方横向合作积极性较差，缺少对环保合作的敏感度与适应性。其次，网络整合机制建设不完善，资源利用效率低，环保合作同质化程度高。海峡西岸城市群在环保基础设施的建设及环保技术、信息等相关资源的协调共享方面存在明显不足。地方生态环境部门缺少资源利用和信息沟通共享平台和网络，城市的影响力较弱，环保合作受限于少量渠道，造成合作的雷同。再次，治理形式僵化，多元主体和多元形式的环保合作较为缺乏。海峡西岸城市群的纵向协调机制有很好的稳定性，但对于不同类型的环境问题缺乏灵活性，且参与合作主体权责相对固定，治理方式较为单一。近年来，部分其他政府职能部门参与了环保合作，但多为省级部门，多元性仍需加强。

5 结论

作为城市群建设的重要方面，海峡西岸城市群的环保合作近年来发展迅速，在广度与深度上都有所体现，城市群的环保合作机制在前期发挥了应有的作用。然而基于深化环保合作，适应客观情况发展的要求，现有机制需要得到相当程度的改进。

首先应提升横向协调机制在环保合作中的地位，促进地方环保部门产生自觉的主动协调，加强城市间合作机制的建立，如生态补偿机制等[17]，促进如“厦漳泉流域合作”“厦漳龙环保督查”等横向合作联动机制的建立。鼓励地方部门自主交流，厘清环保责任，建立起系统的横向协调机制。其次，建设合作网络与平台，促进合作主体交流与资源整合。着重拓宽沟通渠道，促进环保合作意愿的顺畅交流。整合环保基础设施，减少重复建设，支持大都市区环保“同城化”“一体化”建设，提升环保资源利用效率。再次，积极引入多元主体包括相关职能部门、市场、社会力量参与环保联动机制的建设，发挥各主体的专业能力，做到整体化、系统化地治理专项环境问题，建设更加动态、灵活、有适应力的环保联动机制。最后，推进地区环保合作均衡发展，多点共同发展。促进省市之间、城市之间环保资源分配的相对平衡，发挥中心城市的引领作用，带动区域内环保合作均衡发展，使环保合作的形式符合区域内不同的客观条件和合作发展程度。

利用事件序列分析方法对海峡西岸城市群的环保合作机制做可视化、定量分析，为当前城市环保机制研究提供了动态的视角，补充了针对合作发展过程和脉络的研究方法。研究成果有利于推测海西城市群及其他城市群的发展趋势，为后续改进相应机制、解决环保合作协调问题、适应实际需要提供依据。