民国时期水上警察机构发展历程

刘宝真，李 盛，乐有金

（1.铁道警察学院 科研处，河南 郑州 450053；2、3.铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

早在清朝末期，就有大臣提出将清军的部分水师改建为水警。清政府曾在奉天省进行试点，招募部分水师部队，设立鸭浑两江水上警察总局，保卫鸭绿江流域商旅安全。长江水师也曾尝试改编为水上警察，并设立总署、分署等机关进行管理。随着近代警察制度引入中国，到了民国时期，所有的水师都逐步改组为水上警察。民国时期水警沿革和机构设置，对今天我国水警制度建设有重要的参考价值，目前国内尚无相关方面的系统研究。本文从史料中整理出了部分数据及信息，对民国水警的建立、发展以及各省水警的机构、职责进行梳理，对各省水警的相同点和不同点进行对比，从而寻求对我们今天水警建设的启示。

一、民国时期水上警察体制机构沿革

（一）草创时期

1912年，湖北长江和荆襄水师率先改组为水上警察，由民政长官负责，这是我国水上警察正式成立的标志。1913年2月22日，北洋政府内务部制定《长江及其他水师改组令》，规定“长江及其他水师改为水师警察，设水上警察厅管辖之”[1]。一时之间，各省水师先后改组为水上警察，如湖北省、湖南省、江西省、浙江省、福建省、广东省、奉天省、江苏省、安徽省、山东省、河南省、贵州省等。水师改组为水上警察后，由于当时北洋政府还没有来得及颁布水上警察官制，各地水上警察基本上仍然沿袭水师原有建制，所不同的只是任务、性质和领导关系发生了变化，即由原来海军部领导、独立于地方政府的、单纯执行军事任务的机构，改变成为由内务部领导、地方行政官署管辖的、维持水上“治安”的机构。在此推动下，有些之前未设水师的濒水地区也开始自制章程，试办水警[2]。

1915年3月30日，内务部颁布《水上警察厅官制》，规定濒海、沿江、濒湖、通河等处，若事务繁多则设置水上警察厅，若事务较少则设置水上警察局，或由附近地方警察厅或县警察所代行处理。自此之后，水上警察的机构逐渐统一，制度愈加完备。

依照《水上警察厅官制》规定，水上警察厅设厅长一人，由省长荐请大总统或内务部任命，依照法律教令总管本厅一切事务。此外，有警正2—4人，警佐6—12人，技士1—2人，雇员无定额。有些水上警察厅参照地方警察厅官制，设立勤务督察长和督察员等职位。各省的水上警察厅内部组织各不相同，有的设置总务，行政，司法，卫生四科，有的仅设其中的二科或三科。其组织机构见图1[3]：

1915年8月，内务部制定《水上警察编队分区大纲》，对水上警察组织有了进一步的详细规定：①水上警察厅结合各省水域情况，将全省水域划分为若干区域，每区设置区长一人，管理该区事宜；②结合水域情况，将船舰、警察编为水上警察队，每队设置队长一员，如有编分队之必要，则设置分队长，队长分队长以下设置水巡长若干名、水巡若干名，形成区长、队长、分队长、水巡长四级管理机构；③区长由原水师有经验的高等军官或从事水上警务三年以上并有一定成绩的警官担任，由内务部遴选派任，并以船舰为办公场所；④每队负责的水域划分之后，要在其流域内随时巡逻，厅长一季度或半年召集各水上警察队集合，考察工作。

随着上述规定的颁布，全国水警体制和隶属关系整体趋于一致，内部组织也有了一定的标准，但由于缺乏详细的规定，各省的水警内部组织因地而异，千差万别。

1919年10月13日，内务部拟定《地方警察局组织章程》，规定：在局长以下设科治事，每科置科长一人，科员若干人，承办各科事务。1920年，内务部要求各省区水上警察局一律适用《地方警察局组织章程》[4]。至此，水上警察的领导关系、组织体制和内部结构才基本统一。

图1 民国警察组织机构图

1926年北伐战争开始后，全国各省开始改组原有的水上警察机构，自定组织，有的称为公安局，有的称为公安队，也有的称为江防局或巡缉队，名称不一，机构十分混乱。南京国民政府成立以后，将水上警察列入地方警察系统，并加以整顿和扩充。1928年10月“内政部”下令调查各省水警情况，调查结果见表 1[5]：

表1 民国水警机构表

由上表可见，安徽省水上警察分为三个水上公安局，机构最为完备。浙江省水上警察管理范围最广，不仅管理内河水上治安，也负责沿海区域水上治安。广西省水上警察隶属于陆地警察，与其他省份不同。整体而言，当时各省的水警组织仍然十分混乱。

1928年10月南京政府颁布《各级公安局编制大纲》，第十一条规定：“水上警察事务得因必要情形设局专管，未设专局地方，由陆地公安局管理之。”按照这个规定，水警只在有设立必要的地方才设置，其管理权也主要在地方，全国没有统一的水警专管机构[6]。

（二）发展时期

1933年，南京国民政府军事委员会为巩固江防，整顿水警，清剿长江各省的共产党组织，在汉口设立长江水警总局，将四川、湖南、湖北、江西、安徽、江苏、浙江七个省的水上公安局/队在原有基础上改为分局，由总局统一管理。总局直隶于军事委员会，并受“内政部”指导。

总局设局长1人，由军事委员会呈请简任，总管全局事务，下设督察长1人简任，秘书1人荐任，督察员5—8人荐任。内务并分级总务、警务二处，各级处长1人荐任，处下又分别设科，置科长科员分别荐委之①民国官员职级主要分为四类：特任、简任，荐任、委任。特任：任命中央大员，省部级。简任：任命高级官员，由高层“特简”而任，司长、厅长、专员级。“简”在古代就是皇帝亲自任命的意思。荐任：任命县、团级官员。委任：任命科、股级小吏。。分局各设分局长1人，督察长1人，秘书1人均荐任。局内并分级总务2个科，科下又分为若干股，分别掌理事务。其组织系统见图2[7]：

图2 民国时期长江水警总局组织机构图

1933年1月16日，长江水警总局在武昌旧督署成立，蒋鼎文任局长，李家鼐任督察长，张炯任总务处长，陶振武为警务处长，随后又成立缉私处。总局成立后，七省公安局依次改组为分局。但是长江水警总局持续时间不长，自成立以来，“因种种设备，需费甚巨，不易遽收实效，遂由军事委员会于同年六月取消”[8]，上述七省的水警机构又归各自省政府接管。江苏、安徽、江西、湖北等省，多恢复为原来名称，浙江改组为水上警察第一第二两个大队，湖南成立全省水上警察局。此外，其他各省水上警察机关组织有的新设机关，有的裁并原有机关，陆续发生很大变化。具体见表2[9]。

表2 民国部分水警机构名称变化表

长江水警总局的撤销，削弱了中央对各省水警的统一管理。在很长一段时间里，各省水警的组织、编制、规模、装备、经费仍然差异很大。

整体而言，国民政府时期是水上警察发展的重要时期，各省水上警察机构更加完善，职责更加明晰。

二、民国时期水上警察主要职责

民国时期的水上警察职责丰富，对内负责舰队编制调遣支配，员警考核、进退、升降、奖惩及请假，军械分配、保管，收发文书，典守印信，编造预算决算统计，轮船修造、检验，会计庶务等警政事项；对外担负水面交通的整理，查禁，运载危险物，调查船只户口，编发船牌，营业检视，审查建筑，调解民船争执，违警处分，犯罪搜捕，侦探及刑事预审，以及检验饮食，预防传染病，船上搭客疾病急救，拘留所及待质所人犯诊治等事宜[10]。具体而言，水上警察的主要职责包括：

（1）依法维护水上生命财产安全，防止水上危害，保护水上工作人员。在海、河、湖、港巡逻，管理船舶、人员进出港，保护渔业、航运，办理水上民事案件、行政案件以及刑事案件。

（2）水上户口、船只管理。水上工作人员庞杂，船舶分散，治安点多、线长、面广，治安管理工作繁重。为了加强管理，民国水上警察机构一直把办理船民户口和“船舶户口”作为一项重要措施。根据相关规定，水警应参考陆上户口调查方法，调查、登记管辖范围内的常住船民户口，其他临时停泊的船只，每月至少要调查两次，并按照要求注册登记，登记内容包括：①船舶种类及船主的姓名、籍贯、年龄、住所；②船伙佣工的姓名、年龄、人数及乘客人数；③载货的种类、数量及重量；④装货及卸货地点；⑤验货开车及通行证的期限；⑥船舶出入港的年、月、日。内容非常详尽。

除此之外，也有学者建议，根据船舶种类不同，制定统一的规定，依照表3[11]所示，在船身涂刷不同颜色的油漆，以便更直观地对船舶进行管理。

（3）剿匪。这里的“匪”，主要指湖匪、海盗。如，清末时期，江苏水警曾联合海军进入太湖剿匪。民国时期，长淮安徽段盗匪猖獗，乘隙打劫，扰害行旅。长淮水上警察厅厅长命令加强防范，严密巡查。南京国民政府为了清剿长江各省的共产党组织，专门成立长江水警总局，统一指挥湖南、湖北等七个省份的水上公安局/队。

表3 船舶种类涂色表

（4）水上缉私。民国时期，水上走私活动猖獗。如，天津水运发达，走私的主要货物是鸦片和药品。长淮水上走私活动也方式多样，主要货物是鸦片和吗啡等毒品。各省水警对走私鸦片深恶痛绝。经过安徽省几任民政长官和长淮水上警察厅等方面的共同努力，安徽禁烟效果良好，1916年内务部采取安徽做法，出台禁烟办法，规定“私贩、私运、私种、私售烟者均处死刑”。

（5）水上救护。部分省份水运发达，货运、客运都十分兴盛。有的乘客为了节省船费，选择经济实惠但安全性较差的舢板、冰伐出行。船主为了利益最大化，常常超载，造成船舶失事。为了保障乘客安全，组织水上救护成为水上警察的主要职责之一。

（6）水上卫生。为防止瘟疫，水警需要维持沿岸和水面的清洁，检查船舶卫生，禁止水上售卖有毒有害的食物，预防和检查船舶内传染病患者，一旦发现，及时收容、隔离和消毒、救助船舶内伤者等。

（7）水上消防。民国时期，水警具有较强的消防意识，虽然水上消防设备少，专门的消防船只只有在重要港口才有一两艘，但是水警制定了专门的消防注意事项，预防火灾的发生：①船只上舱下舱和装货各舱地点，一概不准吸烟煮饭，并不准燃无罩之灯；②易于着火的货物，如火油、桐油、棉花等，必须与易于燃烧的货物分开装载。易着火的货物应放置于船面上，用粗厚油篷布遮盖，以免烟筒火烟飞落，或自来火头掉落其上。如在船面实在不能放置，必须装入船舱，舱内亦须安置铜板或不畏火的隔板；③各船内最好安装电灯，电灯线路装在锡管内，灯泡用粗厚玻璃罩[12]。

三、民国时期水上警察机构特点

通过对以上史实和数据的整理，可以发现民国时期全国水上警察机构有共同点，也有不同点。

（一）共同点

1.都由清朝水师改组而来。水师原为军事部队，以水上作战为主要任务，转化为水上治安为主要职责的水上警察不是一朝一夕可以完成的。所以民国水警最初从人员、组织机构到工作职责不免带有军事化特点。但同时，通过培训、上级业务指导等方式，也在逐渐向近代警察转变，这在职责中略有体现，如水警职责中包含水上户口、船只管理、水上救护、水上缉私等。

2.机构较为完善。各省水上警察机构都由省长负责，下设局长全权负责局内事务。内部设有处、科、课等机构，外部设有公安队。同时，多设有督察，监督水警的日常工作，规范其行为。

3.职责相似。各省水上警察机构的职责大多都包括对内考核管理和对外行政执法、刑事执法和卫生维持等方面。

（二）不同点

1.名称不同，管理区域不同，机构不统一。民国时期水上警察机构最初设立时各省名称多不相同，虽然在长江总局时期一度进行了整合和统一，但为时较短。长江总局撤销之后，多恢复为之前的名称，有的称局，有的称总队，有的称大队，名称不尽相同。管理区域不同，有些省的水上警察只负责内河，有的省还负责外海。如浙江省水上警察第一大队负责在浙江省沿太湖流域和重要河流防范清剿盗匪，第二大队负责浙江省海上防范清剿盗匪[13]。这从侧面反映了民国时期水警机构缺乏全国性的、自上而下的、统一的领导和管理，各自为政，不利于工作的开展，需要建立一个全国性的统一的领导机构。

2.规模不同，水警装备不统一。各省水警机构人数不同，多者上千，如浙江省水上警察第二大队；少者仅几十人，如广西省南宁公安局水上分局。待遇不同，浙江省水上警察第一大队官俸和警饷最高（官俸40元至300元，警饷10元至30元），安徽巢湖水上警察公安局官俸和警饷最低（官俸137元，警饷7元至14元）。同时，装备不统一，不论是枪支数量还是巡船数量，各省之间差异很大。个人认为，这与各省原有的水师规模、水域面积、水上治安情况、财政收入、重视程度以及中央缺乏统一的装备配备标准等因素有关。

从各省的经费不均衡和组织机构不统一可以看出，民国时期水警机构在财政和编制上归各省管理，中央对各地水警组织的控制力较为薄弱，且缺乏统一的业务指导和监督制度。除了在长江水警总局存在的短短几个月外，其余大部分时间各省水警机构名称都不统一，职责也不尽相同，机构层级设置不统一，不利于信息的对等传递和其他水警业务的开展。

四、对当前水警建设的启示

审视民国时期水上警察机构的发展历程可发现，虽然其承担了很多压迫民众、镇压革命的工作，但从历史的角度来看，对当时的近海防御、内河管理、水上治安也起到了积极作用。同时，其发展过程对当代水警建设也有一些启示。

（一）水警工作的开展需要法律体系的支撑

以法律视角分析，水警执法工作无论在民国时期还是在当代，都应该被归属为行政行为或者说具备行政行为的特征，具体行政行为的开展是建立在法律基础上的，需要法律体系的支撑。由于民国时期社会转型发展的原因，法规、条文先行于法律体系，特别是北洋政府统治时期，发布并实施了关于水上警察的专门的法规，包括1913年2月22日的《长江及其他水师改组令》、1915年3月30日的《水上警察厅官制》、1915年8月的《水上警察编队分区大纲》等，对水上警察的机构设置、人员组织、职责权限、办事规程等方面进行了规定，逐步改变了自清末以来警制混乱、机构不完备的状况。虽然由于当时政局混乱、军阀割据、法规落实不到位，但这些法规从完善法律体系建设的层面上促进了水上警察制度的发展。

当前我国水警工作也存在相似情况，如法律体系建设尚不完善、执法主体不明、机构名称不一、职责划分不清晰等问题，虽然各地有部分关于水警执法的法规出台，但从顶层设计上缺乏引导水警机构建设和执法规范的法律体系。

（二）水警工作的开展需要成体系的教育培训

水上警察最初由各地水师改编而成，水上警察机构多采取军队编制，水上警察局、水上警察队自然也多由军人主持工作。此类人员没有受过系统的警察教育，不具备依法执政的思想理念，更不具备水上执法的素质和能力。为了快速提高水上警察人员素质，浙江省率先开展了水上警察教育，计划以水上警察中的下级警官——哨官（清代的军队基层编制是10人为一队，设队长一名；8队为一哨，每哨有哨长，由哨官统领；4哨为一营，由营官管辖）为培训对象，“正副哨官为正课，哨长为附课，区分两班，每营哨官三名中抽出一名就学，哨长四名，抽出一名。均四个月为毕业”。1913年4月，浙江水上巡警传习所正式开课。虽然授课内容多偏向军事训练，但意义重大，开创了水上警察的教育先河。随后各省纷纷效仿，在本省开展水警教育，培养了一批专业水警人才。同时，民国政府陆续出台了《警察官吏任用暂行条例》《省警务处长任用规程》《警察录用暂行办法》等一系列全国范围的警察任职规章，提高了警察的录用标准。

1928年，南京国民政府时期，中央政府更加重视水上警察教育，将其纳入正规的高等教育体系，水上警察教育得到了较大程度的发展和完善，逐渐体现出一种职业化的倾向，从事水上警察教育职业需要具备多种素质和技能，水上警察教育为培训高素质的警察人员提供了保障。民国时期，水上警察的选拔和培训逐步实现了规范化和制度化，这些为建立一支综合素质极强的水上保护力量奠定了基础[14]。

由以上可知，我国水警教育培训工作虽然在建警后不久以培训班的形式逐步开展，且在成熟发展时期有了类似学历教育的培养机制，有专门的警察院校培养水警人才，这对于水警工作者的培养具有积极的一面，但是其培养过程强调以技能为主，缺乏层次化的理论支撑，限制了当时水警理论科学的发展，同时部分科目的设置保留着军队的作战特征，与实际警务工作无法衔接，大大制约了水警的发展水平。纵观当代，水警教育仍以短期培训为主，缺乏公安院校的学历教育培养，这对整个水警执法行业的发展是不利的。在警察执法规范化、社会舆论热点化、信息沟通便捷化的社会背景下，需要在公安院校开设水警学历教育，提升水警教育的层次和水平，培养技能和理论兼具的水警人才。

（三）水警工作应当重视具体业务特殊性

水警工作与陆路警察工作既有联系又有区别，其基本理论源自陆路警察业务，但在具体表现形式上又有一定特殊性，应当有类似陆路警察业务的指导性工作方案来标准化整个水上警察业务的开展。如水上户口、船只管理是水上治安防控的基础和重要组成部分，是陆路户口、居所的管理在水上治安领域的延伸。民国水警非常注重对管辖范围内的船只、船民进行户口登记，通过登记船主姓名、年龄、籍贯、住址，船伙人数，乘客人数，船舶所载货物和入港离港时间等信息，水警可以更好地管理水上船舶和人口，保障水上治安，应对突发情况。当前我国水警对水上船舶和水上户口也有相应的管理制度，但各省之间差异较大[15]。以船民证为例，A省实行申请制，自愿申请，审核通过后发放；B省则是必备制，所有船只都要办理。这样一来，A省的船只如果没有办理船民证，行驶到B省时，就会出现一些管理上的问题。这就要求在顶层设计层面出台统一规章制度，去规范水上户政工作的执行。