制度成本视域下党内法规效能提升探赜

摘 要：党内法规作为管党治党的制度规范，其运行必然需要花费一定的成本，而成本的高低影响着效能的大小。当前党内法规建设中由于存在设计不科学、执行不到位、监督保障不严格等问题，给其顺利运行带来了阻力，也增加了制度成本。为此，就要求我们注重党规制度供给与现实需求的良性互动、寻求党规制度共识的最大公约数、促进党规体系的协调耦合以提高制度安排的精准性，减少制度制定成本;要注重提高党规执行主体素质、优化执行环境、严格执行保障以提高制度执行的实效性，降低制度执行成本，从而有效调节党规制度的供给数量、提高党规制定质量、整合党规资源存量。

关键词：制度成本;党内法规制度效能;党内制度文化;制度环境

中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）04-0036-05

基金项目：2017年国家社科基金重大项目“构建全面从严治党制度体系研究”（2017YZD07）阶段性成果;2018年天津师范大学博士学术新人项目“新时代党内监督文化建设研究”（2018BSXR010）阶段性成果;天津市思政课名师工作室“李朝阳工作室”项目。

作者简介：张晓芳（1992-），女，内蒙古赤峰人，天津师范大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：马克思主义中国化。制度成本缘起于新制度经济学当中的交易成本理念，后隨着新制度社会学和新制度政治学的兴起而被提出，并广泛应用于各个领域的研究中。对于制度成本的内涵，不同学者从不同领域、不同角度也做了相应的阐释。国内学者张旭昆从制度演化角度出发，将制度成本分为制度创立过程中的成本和实施过程中的成本，指出创立过程中的成本包括失益成本、失序成本、适应成本和创立成本;实施过程中的成本分为维持成本和防止成本[1]。李建德从制度本质出发，将制度看作是一种人类合作过程中不可或缺的共同信息，指出制度成本就是“为在人们的意识中形成这一共同信息所必要的费用，以及在合作中这一信息不足所造成的损失”[2]。张广利、陈丰从制度运行周期出发将制度成本看作是“以制度设计为起点、以制度变迁为终点的整个制度周期中所产生的一切耗费，是实现不同主体之间利益博弈而产生的成本”[3]。本文引入制度成本是在借鉴前期相关研究成果的基础上，将其看作是在制度运行过程中所消耗的各种社会资源的总和。但不作制度成本产生和消耗的量化分析，只是从定性研究角度出发，将其作为影响制度效能的一种变量，阐明其对于党内法规制度建设的价值意蕴，并在此基础上，分析党内法规制定和执行成本偏高的原因，从而找到提高党内法规效能的方法路径。

一、制度成本分析之于党内法规建设的意义

党内法规不论是在制定还是执行中，我们当然都希望能够以最小的制度成本获取最大的制度收益，发挥最大的制度效能。而为了实现这一价值目标，有效地节省制度资源、降低制度成本就成为必然要求。因此制度成本的考量，有利于我们在党内法规制度的建设中，科学分析党内法规的总量控制在多少能够获取最大的收益，制度如何安排、如何设计才能使耗费的资源最少，如何防范和规避在制度执行中的各种破坏性因素和风险，才能降低制度执行成本。由此能够保证制度供给总量适宜，制定质量提高，使制度资源存量得以优化，制度整体效能得以提升。

（一）有利于控制党内法规供给总量

诚然，党内法规制度有利于规范党组织和党员的行为，保证党内政治生活正常有序，但其出台数量并不是越多越好，过多会出现制度闲置，造成资源浪费;同时虽然党内法规运行需要消耗一定的社会资源，但也并非越少越好，过少则会出现因为无规可依，规制不全而导致党内法规不能正常发挥其节省交易费用的功能，也会造成资源浪费。因此，制度供给数量要基于现实需求进行合理的控制，不宜过多，也不宜过少。这里我们可以引入经济学成本收益中边际分析的方法，来确定党内法规供给总量，以防止其数量的缺位或者泛化。如果把党内法规看作是国家生产出来的公共产品，那么每多出台一项所引起的制定总成本的变化就是制度制定的边际成本，所能得到的收益的增量就是制度制定的边际收益。在党内法规的供给达到现实需求饱和状态之前每增加一项新的党内法规，其边际成本呈递减趋势，边际收益呈递增趋势;反之当其达到饱和之后，边际成本呈递增趋势，边际收益呈递减趋势，这就会导致党内法规虽然存在，但其效益已接近于零或者呈现负增长，而这样的法规已经不具存在的意义。因此党规供给数量最优边界就应该是其制定的边际成本等于边际收益时所确定的产量。

（二）有利于提高党内法规制定质量

一项党内法规并不是凭空产生的，它一定是遵循党内法规建设规律，立足现实、植根现实，集合了全党的意愿，经过合法程序制定而形成的，是受到现实需求、全党诉求、实践要求等变量约束的。而这些变量也都是影响党内法规制定成本高低的重要因素，这就要求我们必须在历史进程和现实逻辑中把握时代和实践要求，以确保在特定时期和特定范围内，党内法规制定工作的具体任务能够切合实际，回应现实，既不超前，也不滞后;必须广泛征求全党意见，平衡好各方利益，使党内法规能够符合当前党员干部的承受能力、符合全党所获利益最大的价值取向，从而确保制度规范中的职权/职责、权利/义务等具体内容规定符合实践理性，既不过松，也不过严;必须认真审查党内法规是否与国家法律相协调、相一致，确保其调整边界既不越位，也不缺位。由此可见，制度成本分析能够促使我们提前做好风险规避，有效避免由于党规制度设计不科学而造成的人力、物力、财力等方面的资源浪费，同时有利于提高党内法规的制定质量，增加党内法规的科学性、针对性和可操作性。

（三）有利于整合党内法规资源存量

党内法规效能的发挥只有在执行和实践中才能得以显现和检验，离开了执行和实践，党规就只能是一纸空文，而检验的最重要、最直观的标准就是其产生的收益是否大于其成本支出。基于这一标准，能使我们充分认识到哪些法规制度合理有效，哪些需要做进一步的修改，哪些需要及时废止，从而有利于更好地优化整合党内法规资源。因此，如果一些党内法规制度在运行过程中被证明其产生效益微乎其微或者完全没有，就要及时废除，及时止损，不要因为留恋制度制定产生的沉没成本而继续错误地实施执行，造成更多的资源浪费。如果一些党内法规存在的运行成本已经高于其产出的效益，但经过严谨的论证和务实的调查认为通过修改制度自身的内容规定，或者整治影响制度执行的外部因素可以增加其收益，就要着力解决制度制定和执行过程中的各种问题，从而使其发挥出应有的甚至是更大的效能。如果一些党内法规的出台，导致整个制度体系不协调，而影响了整体效能的发挥，就要及时调整制度结构，确保制度间能够衔接一致，使其能够产生1+1>2的效果。因此，通过对党内法规制度的修改、废止以及制度体系的调整能够实现其在内容上、形式上、功能上的有机衔接，更好的优化配置党内法规资源。

二、影响党内法规制度成本的问题表现

经过近几十年的发展，党内法规制度建设取得显著成效，初步形成了以党章为根本，以民主集中为核心的党内法规制度体系，并且在全面从严治党和促进国家治理能力与治理体系现代化的进程中发挥了重要作用。但我们也应看到党内法规制度设计不科学、执行不到位、监督问责不严格的问题依然存在，这些问题也导致制度运行的成本增加，制约了制度效能的发挥。

（一）党内法规制度设计不科学，制度制定成本增加

党内法规制度设计是否科学是其效能能否发挥的最基本条件，也是影响制度制定成本高低的重要因素。当前党内法规制度设计不科学，制度制定成本增加主要表现在：

1.结合实际不够，造成制度制定的沉没成本增加。比如，一些地方性党内法规缺乏创新性，其制定并没有从当地的实际出发做细化或者具体化处理，而是直接机械照搬了中央或者上级出台的党内法规，从而造成了党规制度水土不服，效力丧失。还有的党内法规因为没有深入到基层了解情况，缺乏足够调查研究，对现实需求做出了错误的研判，导致制度供给的数量不足或者过多，制度供给的内容（包括适用范围、调整对象、实施方式等）与实践要求不符，使制度失去實效性，同时也因为无效的制度制定和不合理的制度供给，导致制定的沉没成本增加，浪费了大量的社会资源。

2.制度决策不够民主、缺乏共识，引起制度摩擦性成本增多。如党内一些法规制度的制定并没有遵循民主集中制的原则，在全党的范围内广泛征求党组织、党员以及相关人士的意见，而是完全按照领导的意愿或者部门制定者的意愿来决定制定什么，怎样制定。这不仅会造成因为领导人的不断更迭而使制度朝令夕改，失去稳定性和长期性的基础，还会造成因为领导个人意志的不全面、不正确或者部门制定者意志的趋利性和狭隘性使党内法规制度出现片面性、非理性的问题，使其形成缺乏广泛的制度认同基础，导致失益主体过多，也引起了不同利益主体间的冲突和对抗，就产生了过多的制度摩擦性成本。

3.制度体系不够完善，产生了额外的改制成本。首先，一些党内法规由于缺乏有力的统筹规划，其制定过于匆忙或者随意，使整个制度体系结构不能完成逻辑自洽，出现与上位制度相抵触、与相关制度相重复、与国家法律相冲突等问题，这样一来新制度与旧制度之间的互斥程度增加，新制度创立的适应性成本也随之增加。其次，在党规体系中还存在实体性规范与程序性规范不匹配、不配套的情况，有些党规制度只规定了应该做什么、而未规定不该做什么，对于如何激励和惩戒相应的行为也没有具体的说明，缺乏保障性措施。有些法规制度过于原则、抽象，只做了定性要求，而未做定量规定，缺乏相应的可操作性，导致制度执行的自由裁量幅度过大，刚性不足。还有些党内法规过于具体、过于细化，不具普遍适用性，这些问题都限制了制度效能的正常发挥，需要对党规制度做进一步的修改与完善，就产生了额外的改制成本。

（二）党内法规制度实施不到位，制度执行成本增加

制度在正式投入使用后，会产生包括维持和保障制度正常实施执行的成本，这一成本的高低除了与上述讲到的党内法规制度本身不够科学（明确性、具体性、可操作性、协调性、稳定性）有关之外，还与制度执行的主体素质、执行环境、执行保障等方面有着密切关系，当前党内法规执行过程中正是因为还存在制度执行主体素质不高、执行环境不佳、执行保障不力的问题，导致了制度执行成本增加。

1.执行主体素质不高，致使制度实施成本增加。执行主体是党内法规制度执行的关键性因素，其观念和素质决定了制度实施的基本情况，也影响着实施成本的高低。由于受到不良执行文化环境的影响，使制度执行主体观念不强，责任意识淡薄，制度文化认同存在偏差，出现了以新的形式主义、官僚主义代替旧的形式主义和官僚主义等制度执行走样的情况。此外，由于党规制度宣传教育不到位，加之一些领导干部自身缺乏主动学习的意识和能力，导致执行主体的素质偏低，总是习惯于采取硬性执行、强制执行等简单粗暴的执行方式，或者在工作中习惯使用老办法和软办法，缺乏对制度内容、制度精髓的正确认知和把握的能力，也缺乏制度执行所需的组织、沟通、协调的本领，最终影响到制度的实施成效，也增加了党规制度的实施成本。

2.执行环境不佳，造成制度维持成本增加。任何一种制度的执行都无一例外的要与其他社会因素发生相互作用，受到包括政治、经济、社会、文化等环境的影响，由于执行环境不佳，使制度执行受阻，制度维持成本增加，党内法规制度亦是如此。首先，从政治环境来看，由于受到传统“人治”思想的影响，一些党员、干部缺乏民主法治精神，对制度置若罔闻，我行我素;其次，从经济环境来看，市场经济的逐利性和竞争性也引发了各种问题。正如习近平总书记所讲：市场经济“改变了原有的资源配置方式和组织管理模式，越来越多的单位人变成社会人，各种复杂的人际关系和利益关系对党内生活带来的不可低估的影响，引发了种种社会问题”[4]。党内还有一些人拉帮结派，搞小团伙，搞“权钱交易”“权权交易”，表现在制度执行中就出现了替代性、附加性、选择性执行等现象。再次，从文化环境来看，由于受到西方享乐主义、消费主义、极端利己主义、实用主义等一些错误思潮的影响，一些领导干部理想信念丧失，制度观念淡薄，从而影响了制度的贯彻落实，增加了维持制度正常运行的成本。

3.执行保障不力，导致制度预防性成本增加。党规执行保障不力主要表现在：首先，监督体系不完善，监督覆盖范围存在盲区。尤其是对主要领导干部“一把手”的监督还存在着漏洞和短板。其次，主体责任缺失，监督责任缺位。从巡查工作中，我们能够看到，主体责任和监督责任还不够明晰，导致责任不能切实落实，而使监督成为了一种名存实无的工作。再次，责任追究不到位，违规惩戒措施不严，这就给了一些党员、干部违规以可乘之机。正如习近平讲到的“很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。这样搞，谁会把制度当回事呢？”由于对违规违纪行为缺乏严厉的追究和惩戒，就使制度丧失了应有权威性和公信力[5]，也正是因为这样，党内出现了大量的违规行为，使监督惩戒等预防性制度成本增加。

三、制度成本分析下党内法规制度效能提升的路径选择

基于上述对于导致党内法规制度成本增加的各种影响因素的分析，能够清晰看到制度安排和制度设计的科学性、严密性，制度执行和制度保障的严肃性、全面性是影响制度成本和制度效能的重要变量，这就要求我们从制度安排、制度執行、制度保障等方面加以研究来探索降低党规制度成本，提高制度效能的路径。

（一）提高党规制度安排的精准性以提升制度创立收益

“提高党规制度安排的精准性和实效性，目的在于以最小的党的建设和党的工作成本收获最大的治党执政收益，包括政治效益、经济效益、社会效益。”[6]345-346为此需要平衡好制度供给与制度需求、局部利益与整体利益、单个制度与制度体系之间的关系，以确保党内法规制度能够科学供给、凝聚共识、高效运转。

1.注重党规制度供给与现实需求的良性互动，降低制度制定的沉没成本。制度供给一定是基于现实需求的基础上的，只有二者产生一种良性互动，才能确保制度供给科学，这就需要建立健全党内法规的制定机制，并配备专门的工作队伍，通过深入调查研究，广泛接触实践，对党员的呼声、民众的要求，对党的建设和党的工作中存在的现实性突出问题进行全面了解，对制度制定所需要的条件、资源、环境是否具备等做出全面的把握，尽可能穷尽信息，在经过反复研究、充分论证、合理评估后来确定党规制度的调整对象、调整事项，调整方式、基本要求等，做到合规律性、合目的性、合实践性的统一，使其更具有针对性和实效性，以节省党组织因为重复研究或者反复制定解决行为规范对错标准而支出的沉没成本。此外，要创新法规制度清理的工作运行模式，建立清理的长效机构，实现清理工作的制度化、科学化，使党规制度能随着实践的发展和时代的进步而不断向前推进，切实解决党的执政实践中的突出问题。

2.寻求党规制度共识的最大公约数，缩减利益主体间的摩擦性成本。“党规制度是全党统一意志的集中体现，综合反映各方意见，平衡各方诉求，能够最大限度的凝聚党内共识。”[6]389因此，党规制度只有能够得到绝大多数党员认可和支持，反映出全体党员看法的最大公约数，才能减少利益主体间因为利益失衡、利益不均而产生对抗性的行为和其所带来的摩擦性成本。要达到这一目的，就要求我们按照民主集中制的原则，根据特定的程序和步骤公正立规，要调动广大党员干部积极参与到立规的全过程，广泛征求党内意见，针对过程中出现的意见分歧，要经过充分反复的讨论和审议再做决定。此外，还要注重党内法规制度规范所涉及的各个利益体间的和谐共生，平衡好整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益、共同利益与特殊利益之间的关系，寻求整体利益最大化和制度认同的最大公约数，来稳固党内法规的制度认同基础，保持其长期性、稳定性。

3.促进党规制度体系的协调耦合，减少党规制度的改制成本。党内法规不是若干文本规范的简单集合，而是按照一定的逻辑标准整合而成的一个复杂系统，具有牵一发而动全身的特点。因此，完善党内法规制度体系，促进制度体系间的协调耦合来节省党内法规的适应性成本和改制成本尤为关键。这就需要首先建立健全党内法规的统筹规划、备案审查、解释评估机制以保证党内法规同党的理论、路线、方针、政策相一致，同党章以及其上位法或者其他相关法规相配套、相衔接，增强党内法规的耦合性、系统性。其次，要建立健全党委法规工作与国家机构的沟通协调联动机制，保证党内法规与国家法律和谐一致，明确党规与国法的调整边界，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。再次，要注重对法规制度形式的合理分配。使实体性、程序性、保障性、惩戒性等党内法规制度形式能够充分发展，以此来减少党规执行的弹性空间，增强党规制度的刚性、针对性和可操作性。

（二）强化党内法规制度执行的实效性以减少执行成本

为了实现法规效能的最大化还需要从制度执行角度出发，提高执行主体的素质、优化执行环境、严格执行保障监督，以减少制度执行过程中为了维持制度正常运行和防止制度执行走样而带来的制度资源的浪费，从而降低执行成本，增强党规制度实效和收益。

1.提高执行主体素质，节省制度实施成本。执行主体素质和观念影响着党规制度的实施成效，也决定着对现存制度中各项制度的边际实施净收益的判断以及实施成本的高低。所以提高执行主体素质就成为了党内法规建设中的必要环节，为此需要加强党内法规的宣传教育。首先，要通过多向度、多通道的方式，实现点对点、点对线、点对面的全方位深入宣传，将党内法规列入各级党校、行政学院、社会主义学院、干校等培训内容中去，经常性的组织定期轮训、专题讲座、专家辅导等集体学习活动，以此提高广大党员干部对制度内容、制度精神、制度价值的认知，引导他们树立正确的制度观念。其次，还要注重对党员干部执行党内法规的技能和方法的培训，以提高领导干部执规效率、执规能力和适应实际的执规本领。再次，要规范选人用人机制，选出信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部，从源头上治理制度执行主体素质不高的问题。

2.优化执行环境，降低制度维持成本。优化制度执行环境的核心思想就是形成尊重制度、崇尚制度，以制度作为行动最高行动准则的政治文化氛围，这将有利于减少因为外部环境不良而增加的维持制度运行的成本。这就需要：首先，加强对领导干部的理想信念教育，促使他们树立和践行社会主义核心价值观，以此来解决好其世界观、价值观、人生观、制度观等问题，不断厚培良好的政治生态土壤，为消解党内出现的“官本位”“拜金主义”“潜规则”“官场厚黑学”等亚文化提供精神支撑。其次，要充分发扬党内民主法治精神，加强民主法治建设，形成良好的制度氛围。中国共产党近百年的建设经验启示我们，党内缺乏民主，政治生活就会出现恶化，缺乏法治，政治秩序就会陷入混乱，因此民主与法治是保障党内良好政治生态的重要基础。再次，要强化纪律执行，维护制度权威。党规制度具有指引、预测、评价、教育和强制性的功能，是净化党内政治生态环境的硬约束，只有严格纪律执行，加强制度建设，才能让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在监督和约束的环境下工作生活。

3.严格执行监督保障，减少预防违规成本的消耗。党内法规进入执行程序后，总是会有不少利益主体去计算守规成本与收益，一旦发现没有责任追究，或者发现即使违规，但追究责任较轻，亦即违规成本小收益大时，他们就会选择违反而非遵守该法规。因此一定加强对党内法规制度执行的监督检查，建立健全党内法规执行监督检查的常态化机制，强化对内部权力运行的监督制约，构建起对主要领导的党内监督体系，做到监督无死角、无禁区。此外，要明确法规制度执行中的政治责任、主体责任、监督责任、领导责任，强化责任追究，完善问责追责机制。动员千遍不如问责一次，问责是党内监督的利器，只有坚持失责必问、问责必严的原则，在问责追责过程中不搞变通、不打折扣，才能发挥问责的震慑效应，才能通过严肃查处违规行为，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束，增加实施收益。

综上可知，从经济学视域来看，以最少的成本支出获取最大的收益来增强党规制度的效能是党内法规建设的最直接、最现实的目标，而这一目标的实现是受到制度需求程度、制度供给能力、实施保障机制健全与否所影响的。因此，提高党内法规制度安排的合理性、科学性、系统性来降低制度制定成本，增强党内法规制度的执行力、公信力、保障力来降低制度执行成本也就成为党内法规建设、提高党内法规效益的题中之义。也只有这样，才能更好发挥党内法规在促进全面从严治党、全面依法治国，在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中的功能效用，增加实际收益。

参考文献：

[1] 张旭昆.制度演化分析[M].杭州：浙江大学出版社，2007∶128.

[2] 李建德.论制度成本[J].南昌大学学报（人社版），2000（1）∶44.

[3] 张广利，陈丰.制度成本的研究缘起、内涵及其影响因素[J].浙江大学学报，2010（2）∶113.

[4] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[G].中央文献出版社，2014∶765.

[5] 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].中央文献出版社，中国方正出版社，2016∶81.

[6] 宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.

【责任编辑：宇 辉】