大市场监管体制下餐饮食品安全监管的机遇与挑战

文/景佩星

餐饮食品环节上接农产品种养殖，中联农产品及各类食品销售，下接公众消费，是“舌尖上安全”的最后一道关口。其加工过程的复杂性、制作工艺的多样性以及上游环节食品风险的累积性，决定了餐饮食品安全风险的客观性、多样性、复杂性和不可回避性。随着国家市场监管总局挂牌成立，餐饮监管工作融入大市场管理中，餐饮食品安全监管又一次迎来了历史性的变革。在全国轰轰烈烈地开展餐饮质量水平提升大背景下，肯定地说，餐饮食品安全监管迎来了新的发展机遇。然而，在大市场监管体制下，餐饮监管将成为市场监管的一角，面临“生存”的挑战。

一、餐饮监管的历史发展与变革

我们习惯用“民以食为天，食以安为先”强调食品安全监管的重要性。习近平总书记多次强调食品安全的极端重要性，他指出：“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的考验。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已经直接关系到对执政党的信任问题，对国家的信任问题。”纵观中华民族数千年历史，从人工火的发明到农耕文化出现，从茹毛饮血到煎炒烹炸，从羹饮脍炙到“满汉全席”，从用手“抓”到用筷子“夹” ……其实，这就是餐饮安全监管不断变革的发展史。

我们习惯用“民以食为天，食以安为先”强调食品安全监管的重要性。习近平总书记多次强调食品安全的极端重要性，他指出：“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的考验。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已经直接关系到对执政党的信任问题，对国家的信任问题。”

1.古代餐饮卫生管理

从茹毛饮血到刀耕火种，各种食品制作工具不断出现，食品经历了从生到熟的变革，从此越过了第一道安全的门槛，实现了餐饮管理的第一次历史性变革——食品从生到熟[1]；

夏商周时期，饮食文化萌芽。从周开始，餐具成了礼器，食为八政之首，饮食成为政治的一部分，特别是筷子的使用，实现了餐饮管理的第二次历史性变革——污染控制[2]；

第三次历史变革，是春秋时期孔子提出的饮食卫生的原则和鉴别食物安全的标准，提出“鱼馁而肉败不食、色恶不食、臭恶不食、不时不食”[3]。餐饮卫生从统治层走向民间——建立标准。

此后，餐饮卫生管理随着中国饮食文化的不断丰富而发展。

2.新中国餐饮安全管理

新中国成立初期，中国人民经历了长期战乱，解决温饱是当时的最大目标。餐饮安全管理措施和方法主要是卫生的自我控制，基本处于无法、无序状态。1953年，政务院第167次会议批准在全国建立卫生防疫站，开展食品卫生监督检验与管理工作。新中国餐饮安全管理实现了从无到有，从行业到专业地跨越与发展[4]。

1956年底，省、市级卫生防疫站实现全覆盖。原卫生部于1964年颁发实施了《卫生防疫站工作试行条例》，卫生防疫体系初具规模，食品卫生监督步入规范化，直至改革开放。1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国食品卫生法》（试行），实现新中国餐饮安全法制化管理的再次变革。

此后，《食品卫生法》几经修订，直到2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，确立以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，食品药品监管部门成立餐饮安全专业监管队伍，再到2015年《食品安全法》的修订，餐饮安全监管也随之走向法制化、专业化和科学化。

二、大市场管理体制下餐饮监管面临的形势

2018年4月10日国家市场监管总局挂牌成立，食品管理正式纳入市场管理，成为市场管理的一部分。国家市场监管总局将餐饮安全监管作为食品经营安全监管的一部分，其持续了50余年的专业化监管面临着变革，如何实现新形势下餐饮监管的科学化，或者说如何用科学的手段监管餐饮安全，成为一个历史性的课题。

2017年1月，习总书记强调，要加强食品安全依法治理，加强基层基础工作，建设职业化检查员队伍，提高餐饮业质量安全水平，加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作。责任非常明了，目的也非常明确，食品安全是党政同责的事，所有食品安全问题最终落脚点是“餐饮质量提升”。

1.餐饮安全监管专业化的现实需要

餐饮伴随着社会的进步而发展，是人类文明发展过程中比较少的与人类文明同存在、同进步的社会服务行业。餐饮食品安全管理是农产品种养殖及食品生产管理的终端，是农产品及各类食品销售的延续，是消费者“舌尖上安全”的最后一道关口。无论是出于维护社会稳定，还是出于保障民生需要，餐饮监管都是食品安全的“牛鼻子”，需要实施专业化管理，才能适应不断发展的食品安全形势，适应“公众对美好生活的向往”。

抓好餐饮安全监管是落实政治责任。2016年1月27日，习近平总书记就食品安全工作作出重要指示，要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持党政同责、标本兼治；2017年1月，习总书记强调，要加强食品安全依法治理，加强基层基础工作，建设职业化检查员队伍，提高餐饮业质量安全水平，加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作。责任非常明了，目的也非常明确，食品安全是党政同责的事，所有食品安全问题最终落脚点是“餐饮质量提升”。所以，抓好餐饮安全监管是党中央交办的任务，是政治责任。

抓好餐饮安全监管是维护社会稳定。餐饮业是任何社会形态、任何领域不可或缺的一种存在业态。一方面，由于其从业门槛低，成为当前解决基本劳动就业的主要渠道之一，特别是家庭式的经营方式，解决了几百万家庭的生计问题。另一方面，餐饮制作过程环节多、工艺复杂、民族差异和区域差异大，但却是食品安全风险控制和食物中毒事故预防的主要环节，也是公众食品消费幸福感、获得感、安全感最直接的环节。第三，餐饮经营模式多元化，在拉动消费的基础上对促进饮食文化的交流和发展起到积极作用。

抓好餐饮安全监管是风险控制关键。餐饮加工过程的复杂性、制作工艺的多样性以及上游环节食品风险的累积性，决定了餐饮食品安全风险的客观性、多样性、复杂性和不可回避性。一方面，餐饮制作现代化程度不高，原料采购、清洗切配、烹调制作等过程仍以人工操作为主，因此人为因素对食品风险控制的影响较大。另一方面，由于餐饮业食品制作的直接性、及时性，食品原料因环境污染、土壤污染等产生的重金属超标等不安全风险因素，这些因素在餐饮制作过程中不但不能消除还极易累积，以至集中暴发，成为影响餐饮安全的主要因素。

2.餐饮监管专业化面临的挑战

餐饮安全监管的重点是风险控制，难点也是风险控制。从过程上来讲，涉及原料过程管理、行为管理、行业标准；从结果上来讲，涉及消费健康、营养标准、危害程度；从技术上来讲，涉及标准参数、检验检测，实施餐饮专业化管理面临多方面的挑战。

一是行业标准缺乏的挑战。餐饮制作不同于普通的食品生产加工，更不能与食品销售等同，是既讲究标准又不唯标准的一个行业。首先，餐饮制作没有统一的质量标准，其制作过程存在各种不确定性。其次，餐饮制作要体现区域差异性，还要适应地方风俗、民族习惯等，很难实现一把直尺量到头、一个标准管到底，还有消费者个性化口味的要求等方面的影响，成为专业化监管的一道门槛。

二是监管体制带来的挑战。从1982年第一部《食品卫生法》（试行）开始，餐饮安全纳入专业化监管范畴，独立的机构、独立的人员历经30余年，逐步趋向于操作规范化，包括餐饮流程布局、场所设置、设施设备，食物中毒事故应急处置等。市场监管总局正式成立后，虽然在食品经营司下设置了餐饮监管机构，但最为担忧的是，全国各地基层监管部门参照市场总局做法，取消餐饮监管专业机构而融入食品经营的大市场管理中，会严重影响基层专业化监管的力度和深度。

三是社会形势带来的挑战。餐饮单位是一个社会管理的综合体，涉及消防安全、治安安全、燃气安全、劳动安全、环保安全、特种设备安全、卫生管理等方面。食品安全是其中一部分，一直以来各部门各司其职，各尽其责。但近几年我们发现,餐饮安全的事后监管责任全由食品安全监管部门承担，时常超越其现有职责。餐饮单位一旦出现安全问题，如何调动各部门联动也是值思考的问题。

3.餐饮监管专业化面临的机遇

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大将“实施食品安全战略，让人民吃得放心”写入报告。如何解决食品安全领域不平衡不充分问题，重点是实施食品安全战略，措施是餐饮质量提升，方法是“放管服”+事中事后监管，成为推行餐饮监管专业化的历史机遇。

大市场监管在促进监管体制统一上更有力。与历次机构改革相比，此次大市场监管机构改革实现真正的“顶层”设计，全国同一模式一贯到底，消除了之前省与省之间的不同、一省内市与市的不同，一市内县与县的不同现象，有利于法律法规的统一实施，有利于高层决策的政令畅通，有利于行业管理的统一有序。必将进一步优化市场监管制度改革，推动监管规则与国际接轨，对提升市场监管的国际化水平，提升我国经济的国际竞争力具有重要的作用，在此基础上在推进党政同责、落实“四个最严”方面将更有力。

大市场监管在推进“放管服”改革上更有利。以此次改革为契机，通过统一的市场管理，实现监管力量的整合，消除各种不利因素，推动市场监管改革创新，推动政府职能从过去直接干预经济、配置资源，转向加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来。实现政府职能“放”的彻底、“管”的严格、“服”的到位，进一步推进商事制度改革，优化营商环境，充分激发市场的活力和创造力，推动餐饮行业经济转型升级、提质增效，引导餐饮行业公平竞争、优胜劣汰，最终服务公众餐饮消费安全。

大市场监管在推进“全程”监管上更有效。实现食品从农产品“终端”到消费者“舌尖”之间无缝化监管，消除了此前食品流通、批发、餐饮之间的监管空隙，从体制上扫除了全程监管的衔接环节。同时，大市场监管体制下，餐饮监管将与垄断管理、知识产权保护、消费者维权形成有机统一体，不断适应人民群众更高层次消费需求，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，提升百姓消费信心，增强消费对经济发展的基础性作用，同时，通过消费者的选择，倒逼餐饮质量提升。

党的十九大将“实施食品安全战略，让人民吃得放心”写入报告。如何解决食品安全领域不平衡不充分问题，重点是实施食品安全战略，措施是餐饮质量提升，方法是“放管服”+事中事后监管，成为推行餐饮监管专业化的历史机遇。

三、大市场监管体制下做好餐饮安全监管的几点建议

实施大市场监管，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要战略安排，是当前重塑市场监管格局和重构市场体系的必然选择。大市场监管模式刚刚起步，实现人员、责任等“化学融合”还需要漫长的过程。

一是建立统一、权威、高效的市场监管体制。“苟怀四方志，所在可游盘”。各级市场监管部门要以市场监管机构改革为契机，整合监管资源，完善监管制度，更新监管理念，创新监管方式，提高监管效能，建立统一高效权威的市场监管体制。同时，国家层面给予省级一定的改革“自主权”，实现监管模式、监管力量分配上的实事求是和因地制宜，切实加强从生产到流通再到消费的全过程监管。

二是建立严格、严谨、严肃的监管法律体系。“工欲善其事，必先利其器”。依托《食品安全法》，尽快加大对市场监管相关法律法规的整合。尽快出台《食品安全法实施条例》，将市场监管模式法制化，为综合执法提供法律依据。餐饮安全监管方面，要进一步加强法律法规和政策制定的顶层设计，引入餐饮制作“行为”处罚法，通过行为规范倒逼质量提升。

三是建立履责尽责免责的监管责任体系。基于食品安全风险的客观性、多样性，与检察院、纪检部门共同研究，建立科学合理的食品安全监管履职标准，充分考虑基层监管力量和监管条件，赋予与基层监管人员和责任匹配的权利。扭转基层监管力量的不利局面，给基层监管人员吃“定心丸”、打“强心剂”，强化体系内来自不同单位、不同行业人员的市场监管存在感、自豪感和责任感。

四是建立常态化、多元化的社会共治格局。严格落实党政同责，落实属地党委和政府管理责任。明确省市县监管责任，形成“省级全面指导、市县权责匹配、基层执行顺畅”的监管链条。结合“放管服”和“双随机、一公开”，建立全国统一的企业信用监管系统，强化企业信用约束。规范社团组织管理，授予社团组织行业管理权力，加大行业管理比重。整合全国12315、12365、12331等投诉平台，为百姓提供便捷的投诉渠道。

五是建立企业风险自查自控的主体责任落实体系。从法律、政策、问责等多角度强化餐饮单位食品安全主体责任落实。第一，重点单位管理制度，根据食品安全风险大小对餐饮单位进行分级分类管理，对重点单位实施重点管理。第二，建立食品安全管理员岗位资格制度，将食品安全管理员纳入劳动资格证管理，从事食品安全管理必须取得食品安全管理岗位资格证，明确食品安全管理岗位的职责。