福海县草原生态补偿政策政府执行力评价分析

马 仪，孟 梅

(新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

近年来，为了加快地方经济发展，推动人民生活改善，中央在不同领域出台了多种优惠政策措施。纵观各项政策的成效，在不同程度上存在着一些问题，而政策执行力弱化尤为明显。我国学者丁煌等[1]指出，政策执行力不足的问题在政府的各个层级部门中屡见不鲜，这些问题不仅严重影响中央以及地方各级政府政策执行的效能，同时政策执行不力的后遗症还严重危及政府的公信力，最终给政府带来合法性危机。这一论点已经得到了国内外学者的一致认可。目前，我国学者对于政策执行力的研究涉及教育、科技、文化、经济、民生、环境等多个领域，但对生态保护政策政府执行力的研究还比较少，特别是对草原生态保护政策政府执行力的研究少之又少。事实上，近些年随着国家对生态环境的日益重视，生态保护领域政策执行不力的问题也普遍存在。与其他领域政策执行阻滞的问题相比，生态环境领域政策既与之有共同之处，也有自身的特殊性。因此，研究草原生态保护领域政策执行不力的问题，可以丰富完善草原生态保护领域政策执行理论，同时为我国地方政府对草原生态保护执行力的改进提供了丰富的实践经验。

1 文献综述

现有关于地方政府政策执行力的研究，涉及行政学、政治学、社会学等学科；但大部分研究以描述现状问题而提出宏观对策为主，缺乏理论阐释和理论构建。通过对已有文献的整理可以发现，具体相关领域政策执行力的实证研究比较少，对具体政策执行力的理论建构和执行力的评价模型研究也寥寥无几。关于政策执行力内涵的研究中，王天平等[2]对政策执行力的内涵做出了深入剖析，认为政策执行力是政策执行主体执行中央或上级的具体政策，实现特定预期目标的能力,包括政策实施的战略规划能力、政策执行人员的配置能力、政策执行人员任务的分配与运营能力等。王学杰[3]指出，政府的政策执行力是多重因素相互作用的复杂综合体，政策执行力中最核心的要素是政策执行主体，因此，政策执行力也可以理解为政策执行主体的运行力。执行主体运行力与执行客体、执行制度、执行资源、执行环境等相互贯通、相互作用。只有在充分考虑以上多种因素的情况下，才能给政策执行力下一个准确的定义。周国雄[4]提出，政府政策执行力是指地方政府在明确政策目标的前提下，综合运用各种能力，调动各方力量和资源，实现既定的政策目标的能力和效力。

环境政策政府执行力的研究文献中，付正华[5]通过构建我国环保政策执行力的相关评价指标体系，并针对性地提出了相应的评价方法，认为保护政策执行力的评价应从战略执行效力、政策执行主体的优化能力、整体资源的调配能力、政策执行效力等因素来探究环境保护政策执行中存在问题的根本原因。姚红等[6]认为环保政策执行力的评价体系构建应当从2个方面来考虑，包括政策的具体执行情况和政策具体落实效果，通过构建评价体系，对于提升我国地方政府政策执行力，既有可行性同时又具有可操作性。刘雪明等[7]认为，现有地方政府政策执行力的评价体系存在一些问题，如指标残缺、缺乏适用性、使用率偏低等，在此基础上，提出基于平衡记分卡理论，构建地方政府政策执行力的评价体系，可以实现对地方政府政策执行力的有效评价。

现有关于草原生态补偿政策的研究，主要表现在完善草原生态补偿机制，发展牧区经济提高牧民生活水平等方面，大部分研究仅停留在对草原生态补偿机制的探讨和问题现状的描述方面，缺少对草原生态补偿政策执行效果的评价以及完善草原生态补偿政策的对策和建议。李玉新等[8]指出牧民对草原生态补偿政策的总体评价比较满意，但由于不同牧民对于补贴标准是否合理、补偿资金发放是否及时等问题存在主观判断，因此草原生态补偿政策实施成效不一而足。田艳丽等[9]认为通过健全草原生态补偿机制可以有效改善草原生态环境，巩固草原生态成果，提升牧民的生产生活水平；但现有的草原生态补偿机制存在着资金投入不足、法制不健全、政策制定脱离地方实际等问题。韦惠兰等[10]提出，现有的草原生态补偿政策制定过程中，由于缺乏科学调研论证，因此在某种程度上忽视了牧民的核心利益，如补偿标准低、补偿方式单一等，这些问题导致草原生态补偿政策在实施过程中，个别牧民有抵触心理，从而影响到草原生态补偿政策的成效。这些文献中所涉及的内容并不能直接为草原生态补偿政策政府执行力研究所使用，但它们同属于政府政策执行力的研究范畴，对地方政府草原生态补偿政策政府执行力的研究具有方法借鉴和理论指导意义。

2 草原生态补偿政策政府执行力的评价指标体系建立

2.1 草原生态补偿政策政府执行力影响因素

通过对地方政府环境政策执行力影响因素的分析，结合魏红英教授提出的政策执行力测评指标体系，建立草原生态补偿政策执行力测评指标体系。对于影响草原生态补偿政策执行力的构成要素主要有以下几个方面：政策执行个体、政策执行组织、监控制度约束力、绩效评估制度约束力、奖惩制度约束力、财力资源调配力、信息资源调配力、政治环境支持力、经济环境支持力、资源环境支持力、执行效度、社会满意度等方面。这些影响因素通过归纳总结为以下5个方面：政策执行主体的运行力、政策执行制度的约束力、政策执行资源调配力、政策执行环境支持力、政策执行效力。

2.1.1 执行主体因素 包括政策执行个体和政策执行组织。政策方案的民主、科学化程度以及执行人员对政策的理解和认同度直接影响了草原生态保护政策的执行成效，而组织内部的协调度、合理度与规范度对政策执行能否正常运行起到举足轻重的作用。

2.1.2 执行制度因素 包括政策监控制度约束力、政策绩效评估制度约束力、政策奖惩制度约束力3个方面。只有完善的约束机制与制度保障，政策执行效果才能得到有效保障。

2.1.3 执行资源因素 包括财力资源调配力和信息资源调配力2个方面。充足的资金保障与财政投入可以确保政策落实有充足的后勤保障，而信息获取的及时准确与真实度可以为政策及时调整与反馈提供充足的保障，确保政策的动态调整与顺应时代的变化。

2.1.4 执行环境因素 执行环境受地方政府所处的政治、经济、自然环境等条件所制约，因此执行环境因素天然地就包括政治环境支持力、经济环境支持力、自然环境支持力3个方面。地方政府在民众心目中的地位与形象直接影响政策是否能够有效执行和实现预期效益。当地的总体经济水平与公众的生活水平也对政策是否能够顺利实施起到关键的作用。当地地理资源优越度、自然资源丰富度都是影响政策执行力的因素。

2.2 草原生态补偿政策政府执行力的评价指标体系

草原生态补偿政策政府执行力指标体系的构建，应该按照适用性、可行性、系统性、动态性、代表性等原则，从多个层面来全面反映地方政府草原生态补偿政策政府执行力的强弱。因此，指标体系至少应该包括上述4个要素的内容，一级指标也是由这4个方面来体现的，包括政策执行主体的运行能力、政策执行制度的约束能力、政策执行资源的调配能力、政策执行环境的支持能力。在此基础上，结合草原生态保护领域的具体情况，增加政策执行效力指标来对最终政策执行效果进行评价。最终，将政策执行力的评价指标确立为5个方面。同时，结合实地调查与相关领域专家意见建议，根据草原生态补偿政策政府执行力的特点，依照可行性、可操作性等原则建立了草原生态补偿政策政府执行力的评价指标体系。这个指标体系包括5个一级指标、12个二次指标、35个三级指标，能够全面、系统地测评我国草原生态补偿政策政府执行力。第一层为目标层,也就是要评价的目标，即福海县草原生态补偿政策政府执行力。第二层为准则层面，包括执行主体运行力、执行制度约束力、执行资源调配力、执行环境支持力、执行效力5个指标。第三层为次准则层,包括政策执行个体、政策执行组织、政策监控制度约束力、政策绩效评估制度约束力、奖惩制度的约束力、财力资源的调配能力、信息资源的调配力、政治环境的支持能力、经济环境的支持能力、自然环境的支持能力、执行效度、社会满意度12个指标体现。最底层的指标又由35个指标来构成，它是对草原生态补偿政策执行力各个准则层的具体量化，是直接可以体现草原生态补偿政策执行力强弱的具体内容。草原生态补偿政策政府执行力的评价指标体系详见表1。

根据已建立的草原生态补偿政策执行力的评价指标体系，需要对各个指标赋予相应的权重来体现其重要程度；为此需要进行实地调查，实地调查的方法采用Likert量表。其次，检验问卷是否有效可靠。用SPSS 22.0对已回收调查数据进行信度检验，结果显示各指标之间的Cronbach’s alpha系数在0.54～0.89之间,全体指标的总体Cronbach’s alpha系数为0.95,指标的内部一致性总体上比较好，问卷的设计科学严谨。

3 草原生态补偿政策政府执行力模糊综合评价

依据上述所建立的草原生态补偿政策执行力的评价指标体系，本文采用模糊综合评价方法对草原生态补偿政策执行力水平进行评价。为了准确全面地对草原生态补偿政策政府执行力进行综合评价，有必要在设计问卷时考虑指标的科学与全面性。为此，指标体系可以通过实地调研获取的定量指标和难以度量的定性指标涵盖在指标体系里，并且大部分的指标以定性为主，为此就必须考虑整体指标的模糊性。同时，对于各个层级指标的评价与分析中，不可避免地混杂着执行人员的个人主观判断。在草原生态补偿政策执行力的评价过程中，信息的真实性与准确性有待进一步检验。鉴于以上种种客观条件的制约，为了更准确地对草原生态补偿政策政府执行力进行评价，草原生态补偿的指标权重通过层次分析的方法来确立，评价方式则采用模糊综合评价方法来进行全面综合评价。

3.1 确立评价指标，设置评语论域

依照表1，草原生态补偿政策执行力的评价指标包括了5个一级指标，12个二级指标和35个三级指标。草原生态补偿政策政府执行力调查问卷采用李克特量表形式，按照语义学标度确定了5个评语：非常好、好、一般、差、非常差，组成了评语集V组成评语集V={v1，v2，v3，v4，v5}。非常好=10分，好=8分，一般=6分，差=4分，非常差=2分。

3.2 各层次指标权重的计算，判断矩阵的构建

各个指标的重要程度，往往需要相应地赋予一个权数来体现其重要性。草原生态补偿政策政府执行力的指标体系有5个准则层，12个次准则层，35个底层指标，每个准则层及指标层都对应有相应的权数，而权数常常通过层次分析法(AHP)来进行计算。通过对准则层、次准则层以及指标层的各组指标进行两两成对的重要程度进行比较从而构建判断矩阵，得到它的最大特征值和相应的特征向量，同时也可以计算出对应指标绝对权值。在此基础上，依据CR<0.10的标准对构建的判断矩阵一一进行一致性检验，然后通过计算得到下层指标相对于上层指标以及总体指标的相对权重值。

表1 草原生态补偿政策执行力的评价指标及权重

3.3 综合评价

通过专家打分以及在实地调研中所获取的统计数据，结合层次分析法得到指标等级隶属度；在简单的数据处理后，就可以得到单因素的评价矩阵R，然后使用合适的模糊算子分层进行综合评价。

3.3.1 原始数据的获取 草原生态补偿政策政府执行力评价指标体系里的指标，由定性指标和定量指标2个部分组成；定性指标通过问卷调查统计处理后获取，定量指标则是通过统计年鉴及当地的政府部门获取的原始资料。定量指标中财政收入占本地GDP比重、草原生态补偿资金投入在政府支出占比以福海县相关单位的数据资料中获取，在统计局以及阿勒泰县级统计年鉴及公报中，也得到了反映经济环境支持力的相关指标数据。其他的指标使用调查问卷采用Likert量表形式,使用五级评价来体现草原生态补偿政府执行力的程度和水平：非常好、好、一般、差、非常差。

3.3.2 综合评判 数据经简单处理后，结合前面所得的权重以及单因素模糊评价判断矩阵，进行相应地模糊综合评判，最终得到相应的结果。由此，可以得出草原生态补偿政策政府执行力的综合评价结果排序。

Bn=An∘Bn=An∘Rn(n=1,2，…，5)

B=A∘R

式中，∘表示一种运算方式，有多种算式可以选择，本文采用了加权平均法的算子模型。

4 福海县草原生态补偿政策政府执行力模糊综合评价实证分析

从2011年开始，全国主要的草原牧区以及新疆建设兵团实施以改善草原生态环境、发展牛羊肉畜牧业产业链、促进畜牧业发展和牧民收入增长的一系列草原生态补偿政策措施。生态补偿机制的实施需要地方政府具有强有力的执行力，本文通过模糊综合评价方法对新疆阿勒泰地区福海县基层草原管理部门草原生态补偿政策执行力进行综合评价，研究对象即当地的草原生态补偿政策政府执行力。

4.1 计算各个层级指标权重

依据数据处理后的问卷调查结果，论文借鉴和使用了杜栋等[11]开发的MCE(Modern Comprehensive Evaluation)软件系统，本文使用了软件系统里的AHP(层次分析法)来计算各个准则层及指标层的权重。草原生态补偿政策政府执行力的准则层、次准则层、指标层的判断矩阵是通过作者实地调研期间咨询调研所在地畜牧局草原站的相关官员以及高校研究草原生态治理方向的相关专家所获取的。将已构建的判断矩阵带入到MCE模型软件中，最终可以得到各层级指标的权重划分结果。

4.1.1 准则层A-B的权重划分 依据专家打分可以获取二级准则层指标相互之间的重要程度比较，即准则层模糊判断矩阵。将所获得的数据代入MCE模型AHP软件，可以得出草原生态补偿政策执行力准则层的判断矩阵，同时进行一致性检验。依据AHP，最大特征值λmax=5.3186；CI=0.0796；RI=1.12；CR=0.0711<0.1，满足一致性检验(表2)。

表2 草原生态补偿政策执行力的判断矩阵及层次排序

4.1.2 次准则层C-D的权重划分 依据专家打分获取三级次准则层的指标重要程度比较，也即表3所示的模糊判断矩阵。将所得数据代入MCE模型AHP软件，就可以顺利地得出草原生态补偿政策政府执行力的次准则层的判断矩阵，同时进行一致性检验。依据AHP，最大特征值λmax=2；CI=0；RI=1E-6；CR=0<0.1，满足一致性检验，如表3所示。

表3 草原生态补偿政策执行主体运行力判断矩阵及层次排序

同样地，依据专家的打分意见，就可以快速获得准则层中另外的因素如执行制度约束力、执行资源调配力、执行环境支持力、执行效力等5个准则层的次准则层的两两比较程度对照表，再结合MCE软件的AHP来进行相应的代入运算，从而轻松获取准则层和次准则层里各个层次指标的权重以及相对应的模糊判断矩阵和一致性检验的所有结果，最终就可以得到所有准则层、次准则层的权重划分。

4.1.3 指标层的权重划分 如上，通过对官员和专家意见问卷的整理和分析，可以获取草原生态补偿政策执行力的指标体系中次准则层底层指标层的判断矩阵；也就是各个底层指标两两对比重要程度表，以政策执行个体的子准则层的指标层为例，将相关权重代入政策执行力的次准则层的判断矩阵，同时进行一致性检验。依据AHP，最大特征值λmax=7.6706；CI=0.1118；RI=1.32；CR=0.00847<0.1，满足一致性检验，如表4所示。

表4 政策执行个体判断矩阵及层次排序

与此计算方式类似，除了政策执行个体以外的其他准则层的因素如政策执行组织、政策执行制度约束力、政策执行资源调配力、执行环境支持力和执行效力等子准则层的指标也可以按同样方式得出。将这些处理后的数据代入MCE的AHP软件进行数据运算就可以得出相关的判断矩阵及对应的一致性检验结果，最后得出所有指标体系内各项的权重，见表1。

4.2 统计数据处理及模糊综合评价

4.2.1 调查问卷及相关统计数据的整理与分析 实地调研过程中，采用了问卷调查和数据搜集共同进行的形式：一方面，前往福海县畜牧局、统计局、草原站等相关草原管理部门查询相关数据资料；另一方面，在当地草原管理部门的协助下深入到基层群众家里实地调查。通过问卷的回收与整理，本次问卷的发放主要以福海县畜牧局、草原站、统计局、环保局等草原管理部门和乡镇基层牧民为主；问卷总份数为230余份，其中200份为有效问卷，回收率达86.96%。福海县草原地方管理部门，包括福海县畜牧局、统计局、草原站、乡镇政府等部门。牧民，主要选取了当地有代表性的6个牧业大乡。调查对象既囊括草原生态补偿政策的具体政策方案制定与实施者，同时也包括草原生态补偿政策的具体作用对象。

4.2.2 政策执行力模糊综合评判及其结果 依据上文所确立的评价集V={非常好，好，一般，差，非常差}，非常好=10分；好=8分；一般=6分；差=4分；非常差=2分，通过对福海县草原管理部门以及牧民的问卷调查进行整理，根据最终结果分层进行单因素模糊评判，求得R、R1、Rn等，然后结合A与R的数值计算出最终B的结果，按照最大隶属度原则确定最后的评价等级。本文借鉴和使用由杜栋等[11]所建立的MCE软件模型对福海县草原生态补偿政策执行力进行模糊综合评价。

4.2.2.1 分层次获取政策执行主体运行力的综合评判 (1)政策执行个体模糊评判的结果

由表1可得：A11=(0.002 0.152 0.212 0.244 0.14 0.13 0.12),V={非常好，好，一般，差，非常差}，以此进行评判，可得出如下评判矩阵。

将以上数据代入到AHP软件中得到政策执行个体的模糊综合评判，即：

B11=A11∘R11

={0.2326 0.5015 0.2198 0.0365 0.0096}

(2)同上，可获得政策执行组织的模糊评判

由表1可得A12=(0.386 0.348 0.266);同样将数据代入AHP软件中得到政策执行组织的模糊综合评判：

B12=A12∘R12=(0.1952 0.5894 0.1919 0.0198 0.0037)

(3)由政策执行个体和政策执行组织模糊综合评判的结果，经过上一层的综合评判可得到政策执行主体运行力的模糊判断矩阵：

A1=(0.46 0.54)

同样地，可以得出B2、B3、B4和B5的模糊判断矩阵：

=(0.2329 0.5072 0.1491 0.1035 0.0073)

=(0.2644 0.5958 0.1214 0.0168 0.0016)

=(0.2545 0.5574 0.1631 0.0202 0.0048)

=(0.25 0.579 0.144 0.0172 0.0098)

4.2.2.2 政策执行力的模糊综合评判 通过准则层的判断矩阵可知，由草原生态补偿政策执行力的指标体系权重表可得权数

A=(0.2175 0.2 0.19 0.1867 0.2058)

依据以上准则层、次准则层以及指标层的模糊综合评判结果，可得目标层模糊评判

把A与R的数据代入MCE软件对福海县政策政府执行力进行模糊综合评判；即：

B=A∘R=(0.242 0.5573 0.1575 0.0372 0.006)

参考评分规则，非常好=10分；好=8分；一般=6分；差=4分；非常差=2分。经加权平均可得福海县草原生态补偿政策政府执行力的评价得分为7.9838。依照评判结果，评价集中V=好的隶属度最大，由最大隶属度的原则可知，福海县草原生态补偿政策政府执行力水平V=好。

4.2.3 评价结果分析 福海县草原生态补偿政策政府执行力的评价等级为好，评分为7.9838，鉴于综合评分可以对结果做以下分析。

(1)草原生态补偿政策政府执行力是一个由多重维度指标构成的组合体，评价时应充分考虑到各个指标因素的影响。本文采用的模糊综合评价方法，具有相当大的模糊性，因此，对于评价结果应当模糊对待。依据最终评分结果，草原生态补偿政府政策执行力的指标按照隶属度排名由高到低为：政策执行资源调配力、政策执行效力、政策执行环境支持力、执行主体的运行力、执行制度的约束力。

(2)从评价等级来看，评价等级为好的准则层的因素有3个，包括政策执行资源调配力、政策执行效力、政策执行环境支持力。相比较而言，政策执行主体运行力、政策执行制度调配力等准则层的因素处于好与一般之间。可以看出，福海县草原生态补偿政策政府在政策执行调配力、政策执行效力、政策执行环境支持力等方面做得相对比较好，而在其他2个方面，包括政策执行主体调配力、政策执行制度约束力方面还需要进一步加强。

(3)从整体层面来看，结合评价最终结果，福海县草原生态补偿政策政府执行力处于较好水平。政策执行力度比较好，政策实施过程中，能够充分调动各方面的资源来推动草原生态补偿政策的实施；同时，政策实施中，得到了各方面的支持和理解，政策实施效果良好。当然，在具体的保障制度完善和具体政策的制定实施过程中，没有充分考虑国家与本地政策的紧密结合，也没有充分调动广大干部群众的热情和动力，在这方面需要进一步加强。同时，福海县草原生态补偿政策执行力总体上还处于中等水平，需要进一步优化。

5 结语

草原生态补偿政策政府执行力评价，对于提升地方政府草原生态保护政策执行效力意义重大。针对福海县草原生态补偿政策地方政府执行力，采用层次分析法确立权重结合模糊综合评价方法进行综合评价。运用AHP确定各指标的权重，避免了指标选择的片面主观性；采用模糊综合评价来进行政策执行力评价，具有简单易操作性。福海县草原生态补偿政策政府执行力评价，可以有效地提升福海县草原生态管理部门的政策执行效力，同时也为其他地方政府在草原生态补偿政策实施过程中政府执行效力的提升提供了参考和借鉴。