“关口前移”要做好应急救援准备——访中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授

文/本刊记者 赵苡萱

《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）是应急管理部组建以来，国家出台的第一部安全生产领域的法规。我国应急预案制度经历了哪些阶段，目前应急救援预案应该如何编制？应急预案、应急演练应该如何落实？应急救援人员是否必须走专业化道路？走专业化道路还需要解决哪些问题？中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授提出了自己的看法。

《生产安全事故应急条例》是应急管理部组建以来，国家出台的第一部安全生产领域的法规。《条例》格外重视应急救援准备这个环节，强调“关口前移”“有备无患”，那么要做到这两点需要哪些方面配合？近日，本刊记者为此专访中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮。

林鸿潮向记者回忆，在2014年修订的《安全生产法》（以下简称《安法》）中，规定了安全生产管理的全过程，其中包括了生产安全事故救援的相关内容，但这方面的内容在《安法》中规定得比较简单，《安法》还是以规定事故前端的风险防控为主，而事故发生的后端——以事故为中心的管理，就规定得比较原则了。因此，当时就想将《安法》作为安全生产领域的龙头法解决整体框架问题，并侧重于解决前端问题，用《条例》解决后端——以事故为中心的管理。由此，2013年，《条例》开始起草，与当时修订中的《安全生产法》相配套。

从“以案代法”到有法可依

林鸿潮说，尽管各级人民政府及其相关部门和重要的生产经营单位早就制定了生产安全应急预案，但此次《条例》规定的应急预案制度相对于以往，无疑要严格、细密得多。

“以案代法”的年代

据林鸿潮回忆，在2006年的时候，我国的应急预案体系基本完整，基本做到了“纵向到底、横向到边”，但是预案的质量和可操作性还是差强人意。这里分两个层次来介绍其原因。

一是当时政府应急预案的编制思路有问题。这是由于在十几年前特定的历史背景下，我国应急管理领域很多法律法规不完善，没有法律法规，但又必须要管，怎么办？当时就用“以案代法”的方法，把预案当作规章制度来编制，在编制的过程中把一些能考虑到的问题规定进去，用来指导或者调整应急管理活动。实际上，预案的职责并不是管理，但由于当时没有相关法律，预案就扮演着规章制度的角色，发挥着规章制度的作用，预案的内容就变得比较抽象，可操作性就比较差。

二是当时预案编制方法不科学。原来的预案编制方法就是上级部门先弄个预案模板，编完自己的预案之后，做一个模板，发给下级参考。依葫芦画瓢一级一级下去，最后就变成各级预案都差不多。按理说，国家级、省级的应急预案以案代法，发挥一些规范调整的作用，还可以理解，但到市级、县级的预案就应该是纯粹操作性的，重复规定这些没有可操作性的内容，肯定不可行的。

生产经营单位的应急预案，大多都是为了交差，这就造成了两个问题：一是和政府一样，应急预案可操作性不强；二是预案长期不更新。企业为了交差，找个应急预案模板，不考虑操作性、不考虑实际应用，随便一做后锁在柜子里，根本不用，这就会导致预案长时间得不到更新，生产经营单位也不演练。这种预案在事故发生时，生产经营单位根本不敢使用，救援效果可想而知。

所以，此次利用《条例》发布之机，把应急预案相关的内容规定得尽量详尽、扎实，一是明确规定了编制应急预案要以风险识别和评估为基础，不能简单照搬照抄；二是详细规定了预案更新的条件，对于保证预案的可操作性和适应性非常重要；三是规定了应急预案要公开，公开既有利于预案实施涉及的相关主体熟悉其内容，便于理解操作，又可以倒逼预案的制定者提高预案编制质量。

“有法可依”时如何编制应急救援预案

生产经营单位如何根据《条例》的规定落实应急预案的制定、更新和应急演练，用4个字概括——全、细、变、练。其中，“全”是针对应急预案体系而言，是指各类事件都要照顾到，“横向到边”“细”是指具有可操作性，要规定实操性的方案，不要讲抽象原则的问题。“变”是说随着风险、形势、应急能力等变化，动态更新应急救援预案，要适时进行更新。“练”是指应急救援预案要经过演练，才能够检验预案的可行性。因为预案首先是一种逻辑假设，但假设不一定靠得住，所以一定要推演、演练，否则真出了事故，用真事来检验，就有可能出大问题。

《条例》对于应急演练方面的规定也非常“到位”，一是把演练的频率说得很清楚，没有留下模糊地带；二是规定要进行抽查，抽查不合格的要整改。有了这两条，应急演练就能真正落实。据了解，目前，应急管理部救援协调和预案管理局正在建立“安全生产救援信息系统”，将来生产经营单位的应急预案大多数都可以通过这个系统备案。对于应急演练的抽查，林鸿潮表示，应急管理部近期将以部长令的形式颁布《生产安全事故应急预案管理办法》，对预案的备案、预案的抽查等内容进行详细规定。

人才队伍的建设

《条例》规定县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门、重点监管行业的生产经营单位和应急救援队伍都要建立应急值班制度，配备应急值班人员，规模较大、危险性较高的危险物品的生产、经营、储存、运输单位还要成立应急处置技术组，实行24小时应急值班，也规定了对应急管理人员的教育和培训。

应急救援人员走专业化道路的必要性

某石化企业应急演练现场 包冬冬/摄

林鸿潮解释，《条例》对值班制度、教育和培训作出相关规定，是因为考虑到事故应急救援的专业性。事故救援并不是临时来个人，就懂得如何救援。当时在起草《条例》的时候，是以几个重要事故作为情景假设的。例如，2013年发生的山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，以及2015年发生的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故。这两个事故都有一个共同的特点——第一时间的处置错误，如山东青岛“11·22”东黄输油管道泄漏爆炸事故是由于溢油，当时以为只是海上漏油，污染了近海养殖场，没有考虑到油气在密闭的空间里会挥发，达到一定浓度之后会爆炸。又如天津港“8·12”火灾爆炸事故，当时的化学物质不宜用水去灭火，但由于没有专业人员值守，第一时间没有专业人员作出判断，最终导致事故扩大。

因此，《条例》规定，一是必须有人24小时值班。这里要求的不是一般的人员值班，而是应急处置技术组值班。二是应急管理人员一定要提高专业水平。这个问题《条例》无法完全解决，因为《条例》主要是规定“事”的条例，要解决应急管理人员专业水平提升这个问题，需要依靠规定“人”的条例来解决。

据了解，应急管理部正在加紧起草《应急救援队伍条例》，该条例主要解决应急救援队伍的专业性建设问题，条例中会有一些抓手，如对应急救援队伍搞评估制度；根据队伍的救援能力，分等级分层次；根据评估的结果跟激励机制挂钩等。还可能对应急救援人员实施职称、资质等级制来进行激励。

要解决“进来”和“出去”的问题

应急救援队伍要走职业化、专业化道路，不仅要解决好人员“进来”的问题，还要解决好人员“出去”的问题。

综合救援工作对救援人员的体力要求很高，如森林消防员。年轻的救援人员从20岁左右开始，经过几年的历练和成长，正好到了能力、经验都比较丰富的时候，再工作10年左右，到了30多岁的时候，可能由于体力限制，没办法再参与一线救援了。曾经有人做过测算，亚洲人的体质，男性到35岁，绝大多数就没法在一线实施救援了。个别体能好的，通过持续锻练能在一线救援直到40岁。

但不到40岁的年纪，如果不能参与一线救援，人员安置问题该如何解决？有提议说，可以转到指挥岗位、培训岗位，但现阶段这类岗位需求量并不大。所以说，如果人员“出”的问题解决不了，“进”的问题就不好解决，这个问题需要进一步想出解决思路。

林鸿潮说，我们当时提出了一些思路——留一些、转一些、退一些。“留一些”是指转管理岗、培训岗或后勤岗，解决一小部分一线救援人员的安置问题。“转一些”是指组织纪律性比较好的、有一定技能的救援人员，在其他部门招聘的时候，可以转到其他部门，如公安机关。“退一些”，一方面是提供比较优厚的待遇，另一方面是争取推荐到企业和社会的救援队伍中，这些队伍的救援强度相对较小，对体能要求低一些，可以做一些日常性的救援。同时，还要想办法激励社会和企业应急救援队伍，尽可能吸纳退出来的一线救援人员。

“如何激励企业和社会的应急救援队伍接纳综合救援队伍退下来的人员，我当时提了一个方案，把这些应急救援队接收、吸纳多少综合救援队伍退出来的人员，作为评估应急救援队伍等级的一个条件。”林鸿潮说，但现在这只是一种设想，应急救援队伍首先需要稳定，稳定住了，才能往职业化、专业化的方向发展。