全面从严治党新形势下行政处分救济分析

吴业辉

【摘 要】全面从严治党是新时代的一个鲜明特征，《公务员法》对行政处分以及救济措施做了新的规定。在这样的背景下，本文对《公务员法》的变化和特征进行分析，以期对全面从严治党的形势有进一步的理解，并对法权平衡理论提供一个研究视角。

【关键词】全面从严治党；行政处分；行政处分救济

一、全面從严治党：行政处分救济规范化的背景

法作为调整社会行为的规范，以“权力”和“权利”为基本范畴，对社会行为进行规制，实现“权利”和“权力”平衡状态是法的直接价值。党的十八大以来，全面从严治党是国家治理的一条鲜明主线和特征，在这个过程中“权力”实现优化和配置，对公民“权利”产生重要而积极的影响。但是，公权力的配置过程对使用公权力主体的影响是直接的，根据2018年公开数据，十八大以来，全国有440多名省部级领导干部接受党纪国法处罚。在对权利主体实现倾斜的同时，行政处分作为对公职人员的规制手段，发挥着重要作用。但是，基于若干考虑，行政处分的严肃性、公正性等都有得不到充分保障的可能。因此，如何通过法律手段有效维护行政公职人员的正当权益，是需要要思考的问题。

行政处分是调整公务员行为，由行政主体对有违法违纪事实但是严重程度还未达到刑事法律规范调整对象的行为给予一定处罚的惩戒措施，又被称为行政责任方式或内部行政法律责任承担方式。行政处分的程序、时限、数量、程度等都与全面从严治党的新形势密不可分。首先，全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要内容，是新时代推进党的建设伟大斗争的重要保障。全面从严治党的关键在公职人员，行政处分作为最规范公职人员公权力行为的主要惩戒措施，必然与全面从严治党的趋势一致。其次，全面从严治党向基层延伸的力度越来越大，对广大基层公职人员的影响深远。再次，全面从严治党的重要手段是国家纪委监委和地方各级纪委监委的成立，纪律检查“四种形态”作用逐渐发挥，形成强大震慑，行政处分和纪律处分共同成为全面从严治党的利器。

二、《公务员法》变化：规范行政处分救济的逻辑体现

实行法治的核心在于公权力得到制约，但是如果权力内部达不到权力——权力的协调，法治将没有保障。行政处分是权力——权力协调发展的重要外在表现，分析行政处分在法律规范层面的变化，可以直接对行政处分救济的研究提供前提，为行政处分的规范化发展提供研究视角，也可以对全面从严治党进行微观研究。因此，下面结合《公务员法》修改前后的变化，分析行政处分规范化发展的逻辑。

新《公务员法》于2018年12月29日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过，自2019年6月1日起施行，对旧《公务员法》有多处修改。

（一）主要变化

总体而言，整体框架结构没有明显变化，依然是包括总则、监督惩戒、附则等18个章节，不同的是法律条文从107条增加大113条，有关规定更加充分。从与行政处分相关的第9九章来看，变化比较明显。首先，标题从惩戒改为监督和惩戒，其次，条文规定内容明显增加，旧法该章从53条至59条，新法从57条至65条，虽然条数一致，但是新法对公务员的禁止性行为从16项增加至18项，该章总体款项明显增加，总体字数增加约三分之一。特别是在第15章申诉和控告中增加了设立申诉控告委员会、公务员不因控告而被加重处罚、书面申诉等有关规定，对公务员救济和保障更加完整和充分。

（二）特点分析

总体来说，新公务员法关于行政处分和监督，以及申诉保障的有关内容明显增加。主要有几个特点：一是整体而言，新修订的法律体现了保障性倾向，对公职人员的保障性规定增加。第二，在福利性待遇等方面也更加结合实际，更加人性化。第三，在具体程序上对公务员申诉、控告的细节性规定，与增加公务员禁止行为的规定互为促进，既体现了对公务员行为的严格约束，也体现了保障干部干事激情的要求。最后，整部法律修改与全面从严治党的背景密切相关，体现了严管厚爱相结合，与党和国家的用人导向一致。

三、行政处分救济：推动法治国家建设的制度设计

行政处分的救济是保障公务员权利的最主要措施，也是法权分配、权力优化和权力制约的内在要求，是推动法治国家建设从制度层面的设计。因此，行政处分救济制度必须得到贯彻和落实，建议注意以下几点：

一是进一步加强和完善行政救济制度。虽然新修订的《公务员法》对公务员的保障更加充分，但是对行政救济制度的体系设计并不完善，仅仅通过几条法律条文难以形成可操作、具有强制约束力的体系。需要通过配套法律来完善，对公务员法行政处分救济措施的有关规定进行深化。

二是加大推动行政救济行为可诉化。按照行政法学理论和行政诉讼法的规定，行政处分属于内部行政行为，不是法定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。这就限制了公务员救济外化的渠道，公务员如果受到权利侵犯只能通过内部申诉的方法来解决，与中立救济理论不符合，需要加强理论研究，促进行政救济行为外化为具体行政行为。

三是把握全面从严治党背景。全面从严治党是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是公职人员必须适应的新常态。因此，在研究或者实施行政处分和行政处分救济的时候必须与这个新形势新背景结合起来考虑把握。要将党纪和法律进行清晰界定，防止出现混同，进而出现行政处分救济不充分的问题。

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