推进“三权分置”改革 助推南阳乡村振兴战略

摘 要：农村承包地“三权分置”改革和宅基地的“三权分置”改革，既是农村土地改革的主要内容，又是河南省南阳市实施乡村振兴战略的重点。本文将从“三权分置”的内涵入手，对南阳市承包地流转存在的问题和对策进行深入分析，对宅基地“三权分置”改革的精神进行深入解读。

关键词：“三权分置”;乡村振兴;融合发展

党中央高度重视农村土地制度改革，党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”按照党的十九大报告精神的要求和2018年中央一号文件推进乡村振兴战略的要求，河南省南阳市为实现农业现代化，积极推动农村土地“三权分置”改革，实现土地经营权有序流转，取得了可喜的成绩，但也存在一些问题需要解决。

一、承包地“三权分置”的内涵

“三权分置”的概念，目前在我国农村土地制度改革中有2个内涵，第一个含义指的是农村承包地的“三权分置”，即承包地所有权、承包权和经营权的“三权分置”;第二个含义指的是在2018年中央一号文件中明确提出宅基地改革的“三权分置”，即宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，本文将重点研究农村承包地的“三权分置”改革。

2014年中央一号文件明确提出农村土地经营制度的“三权分置”：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。也就是说，从承包权里分离出了经营权，让经营权流转起来。我们常说的承包地“三权分置”改革，其实就是土地流转，主要指的是经营权的流转。农村承包地流转的核心就是“三权分置”，承包地“三权分置”改革，是推动南阳市农业现代化、促进城乡融合发展、实现河南省乡村振兴的重要举措。将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，明确了各方的权属，他首先肯定了农村集体对土地的所有权，同时保护了承包户的承包权利，防止流转过程中损害或弱化承包户的承包权，并保护了土地流入方的经营权，对承包户和土地流入方都进行了明确的保护。

二、南阳市农村承包地“三权分置”改革存在的不足

（一）“三权分置”实践中遇到了新问题、新挑战，需要及时化解

在农村承包地的实际流转过程中会出现很多现实问题，如土地流转合同签订后土地的流入方因经营不善或者资金链断裂而无法履行土地流转合同，损害农村承包户利益。对此，责任如何划分，农村基层经济组织是否承担责任，农民在流转合同未到期的情况下利益如何得到保障，这些实践中出现的新问题需要找到应对之策，必须及时解决。

（二）个别地方存在宣传不到位、不善于因地制宜的问题

在南阳市承包地“三权分置”的改革中，大部分农村地区在土地流转过程中都注重尊重农民意愿，循序渐进，不搞一刀切或者“大跃进”。但极个别农村地区还存在把土地流转强制化、指标化，强迫农民签订流转协议，不尊重农民意愿，不善于因地制宜，宣传工作开展不到位等问题。这就违反了中央颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见明确提出“要因地制宜、合理确定土地经营规模，循序渐进、不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。”另外，个别村干部学习领会农村的政策法规不透彻，又不及时对农民进行讲解，或宣传讲解不到位，造成许多农村承包户对“三权分置”含义的理解存在偏差。例如，一些村民对承包权和经营权的概念无法区分不清，误以为承包权就是经营权，“三权分置”的土地流转就是出卖土地的所有权或者承包权，从而阻碍了承包地“三权分置”改革的顺利推进。

（三）交易中介服务体系有待完善

土地流转也需要一定的程序，关系众多产权主体的多方利益。作为土地经营权的出让主体，农民在客观上没有办法全面了解这种复杂的流转程序。这就要求要有功能完善的中介服务体系来为农民服务，完善的土地流转中介交易体系能方便交易者双方，同时规避不必要的风险，让交易安全便捷，更好地促进“三权分置”改革的推进。但是，目前我国还没有建立起安全、便捷、高效的土地流转中介服务体系，造成供求方信息狭隘、信息辐射范围小，使土地流转的成本大大提高，也制约了土地流转的速度，影响农村土地规模化经营[1]。另外，农民对合同方面的信息了解不够多，缺乏与合同相关的法律知识，在土地流转过程中很少签订合同，以合同的方式确定经营权的流转、利益分配关系。

三、推动南阳市农村承包地“三权分置”对策

（一）努力实现一二三产融合发展

今天的农业早已不是孤立的第一产业，而是强调农村一二三产业融合发展，农村第一产业将粮食等原始农产品生产出来后，需要工业（第二产业）的再加工，制作成高附加值的农产品，最后需要第三产业即高效的服务业将产品出售给消费者。在此过程中，提高农业的附加值，离不开第二产业即工业的发展，因为食品加工业、农业科研企业对农产品进行精加工，可大幅度提高农产品价值。在农村的三大产业中，第三产业即服务业已经深深渗透到第一产业和第二产业，无论是种子、农药等农资产品的流通，还是农产品销售到消费者手中的最后环节都离不开第三产业。要想把农业做大做强，必须实现农业一二三产业融合，让生产者更直接地面对市场，减少不必要的中间环节，更直接地面对消费者的需求进行生产。

（二）加强承包地“三权分置”改革的制度创新

承包地“三权分置”改革其实就是农村土地流转，农村土地流转要坚持实事求是的原则，善于改革创新，因地制宜，找到适合本地的“三权分置”政策。以河南省邓州市孟楼镇为例，该镇的“三权分置”改革具有创新性，符合中央对“三权分置”改革的要求，尊重市场规律，实现了多方共赢。邓州市孟楼镇因为“三权分置”改革引起国内广泛关注，孟楼镇土地流转的主要做法有以下几个步骤，一是政府搭台。邓州市专门成立了邓州市农村土地开发有限责任公司。以667 m2地600元的价格来流转孟楼镇农户的土地，农户97%的土地都流转给了这个公司。 二是土地整治。公司得到土地后，以方田为主，打破村组界限，在全镇范围内统筹配套水渠、道路农业基础设施，改善农业生产条件。三是做好规划。四是做好再流转。

孟楼镇的“三权分置”改革具有以下特点：一是因地制宜，符合实际，孟楼镇因为农业人口较少，便于进行大规模的土地流转实现规模经营;二是保障了农民利益，提高了农民收入;三是有效发挥了规模经营的作用，流转土地达到数万亩，提高了粮食产量，降低了生产成本;四是作为村集体和镇政府来说，其不仅得到了一部分收入，壮大了集体经济的实力，而且转变了政府职能，注重为土地流转各方提供服务;五是实现了各方利益共赢，无论是土地流入方，还是流出方，乃至村集体也获利，各方都从土地流转这个过程中得到了好处，也破解了我国农村土地制制度改革中的很多难题。

（三）坚持适度规模经营的原则，因地制宜，科学推进

党中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的精神核心是“农业适度规模经营”，其涵义有3个方面：一是强调规模化经营，只有农村土地实现规模化经营，扩大耕作面积，才有利于农业机械化种植，有利于引入新技术，提高劳动生产率，减少农业生产成本;二是土地流转方式要进行创新，支持专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体发展;三是强调规模经营的前提是适度，适度的含义是指要因地制宜，要尊重农民意愿，不能搞一刀切、大跃进式的违背农民利益和意愿的流转，要尊重市场经济规律，根据自然禀赋搞好土地流转;四是强调土地流转要因地制宜，根据本地的自然禀赋、人口、气候、文化等因素，循序渐进地推进土地流转，坚持适度规模经营，科学推进土地流转，适合大面积经营就搞大规模流转，适合中小规模经营就搞中小规模流转。

参考文献：

[1]丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究[J].农业经济问题，2011（3）：7-14.