政府如何对待“互联网+”时代的新兴事物

近期，北京、上海、广州、深圳四个一线城市，以及武汉、杭州、福州、南京等八个二线城市相继发布共享单车“禁投令”，暂停了共享单车的新增投放，以期解决城市共享单车过度投放、乱停乱放等难题。这一举措在一定程度上对资源浪费现象起到了遏制作用，却没有从根本上跳出企业过度投放占据市场份额的恶性竞争、企业车辆运营维护不到位和用户乱停乱放造成的城市管理窘境。

一、共享单车的协同治理分析框架

从社会治理的角度看，共享单车是城市公共交通新业态，企业商业经济新模式，市民通勤出行新方式，是政府、企业和市民的共同治理领域，要实现共享单车这一“互联网+”时代新兴事物的健康发展，需要多元主体的协同治理。所谓协同治理，即是在社会各子系统具体的运作过程中，为使治理主体多元化、效能最优化、公共利益最大化，最终实现各利益相关者和政府部门协同参与社会治理活动中的行为方式。在“互联网+”时代中的社会治理，更是受到共享、普惠、开放和平等的价值观念，以及互联网技术大幅度提升各主体行为的外部性，社会现象呈现出复杂化、系统化特征等因素的影响。在我国实际的社会治理过程中政府虽然仍处于主导者地位，治理的规则制定却越来越受到其他主体的影响，政务公开、协商反馈、动态沟通越来越成为各治理主体间常态化的联系方式。

以协同治理理论分析共享单车的治理问题，主要涉及到治理主体、治理观念和治理机制的讨论。首先，从治理主体地位来看，应以更开放平等的视角看待治理主体间的关系和地位，政府单方的管理已经不再是最佳利用和分配社会公共资源的最优路径选择，企业、民间组织、市民在特定条件下对社会资源的使用更富有效率——共享单车企业通过共享这一新的商业经济模式追求盈利，同时也为市民提供便捷绿色出行的新选择，舒解了城市交通拥堵现象，用市场配置资源的效率优势解决了市民出行“最后一公里”的问题;从治理观念看，治理不再是静态平面式的覆盖管理，为了适应快速更迭发展的时代背景，越来越显示出动态、立体、多样、开放和共享的治理思维。政府、共享单车企业和市民等多元治理主体，以及不同主体的具体利益追求差异导致了相互联系和作用关系的多元，从而形成了复杂立体的治理结构。每个治理主体尤其是政府应公开和共享资源，通过动态联系保证“互联网+”时代快速更替和井喷的信息得以纳入社会治理过程中针对系统性整体性社会问题进行动态统筹管理的考量;从治理方式来看，简单的行政命令往往存在“一刀切”的弊端，政策效度和可持续性大打折扣，政府、共享单车企业和市民间的信息交流和协商反馈机制越来越成为信息数量庞大、更新速度迅速的“互联网+”时代中，针对社会问题做出科学合理决策的必要条件。因此，在共享单车的治理过程中，“禁投”对城市共享单车乱象只是治标不治本，“互联网+”背景下的社会治理将是多元主体以更开放包容和积极主动的态度寻求合作，寻找此间利益的最大公约数，充分发挥各自优势，提升资源利用效率，实现网络化、动态化和协同化的治理。

二、共享单车多元主体治理定位

为了更好地从根本上解决共享单车过度投放、乱停乱放等问题，我们既要紧紧把握党的十九大提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，坚持以问题为导向，积极探寻“互联网+”时代政府的治理模式，又要结合“互联网+”时代社会治理特色，推动政府、共享单车企业和市民共同参与和协同治理，在三方合作的动态治理过程中找准政府定位，处理好政府与市场的关系，明晰政府职责，确定政府职能，找到圆满解决问题的方式方法，实现共享单车服务的有效供给。

（一）市场在资源配置中起决定性作用：企业自主经营、消费者自主选择

在我国的体制改革过程中，一直有计划经济和市场经济关系的问题，政府和市场关系的问题。从党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”以来，党的十六大提出“在更大程度上发挥”、党的十七大提出“从制度上更好发挥”、党的十八大提出“更大程度更广范围发挥”市场在资源配置中的基础性作用，到党的十八届三中全会、十九大提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，是党的改革理论的一项重大突破。这是我们党根据实践拓展，对政府和市场关系的认识不断深化，对政府和市场关系的新定位。

“使市场在资源配置中起决定性作用”就是要建设统一开放、竞争有序的市场体系。在这一体系中，企业能够公平竞争、自主经营;消费者能够自由选择、自主消费;商品和要素能够自由流动、平等交换。与此同时，市场不是万能的。市场在资源配置中起决定性作用但不可能起全部作用，还要更好地发挥政府的作用。只有“无形的手”和“有形的手”一并发力，才能实现市场和政府的有机结合。正如“简政放权”不能一放了之，还应该加强“放管结合”，做好“优化服务”一样，在共享单车无序投放、乱停乱放这一事件上，要“使市场在资源配置中起决定性作用”就不能简单地对共享单车一禁了之。这种看似“十分严厉”、“立马见效”的政府行为难免引起企业和社会公众的质疑。

（二）更好发挥政府作用：政府要正确地做并且努力地做好应该做的事情

党的十九大再次强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”也就是说，要提高治理能力，政府必须要厘清并履行好应然的政府职能，搞清楚自己应该做什么事，并努力地把应该做的事情做好，而不去管那些不该管、管不好、管不了的事。要解决共享单车乱投乱放等难题，政府部门可以从以下几个方面着力。

其一，简政放权，让企业自主经营。政府部门要充分认识到共享单车的出现是“互联网+”时代的新兴事物，“小单车”给公众的出行带来了“大变化”。对于交通压力较大的一二线城市而言，“公共交通+共享单车”的出行方式为市民出行提供了安全、便捷、绿色、经济的解决方案，它的大量出现极大地解决了公众出行“最后一公里”的难题，是践行“低碳生活、绿色出行”的具体表现，且较之私人单车和有桩共享单车有着独特的优势，是互联网服务线下惠及民生的具体表现。因此，政府部门在看待其过度投放、乱停乱放等问题上也需要做好放、管、服。做好放，就是简政放权，正如前文所述，放权于企业，明确和落实企业的主体责任。一是要让企业去自主决定投放时间、投放地点和投放数量。二是要让企业去自主经营，自主做好投放后的各项线上线下管理和服务工作。三是鼓励行业协会和企业建立投放、运营和服务标准。政府需要去做的是降低共享单车市场准入门槛，实施包容审慎监管。四是强化项目的决策、运行、监督等流程的刚性约束和网上公开。五是真正欢迎“互联网+”时代出现的新兴事物，努力“創造良好发展环境”，鼓励和规范共享单车的健康发展。

其二，放管结合，对企业做好监管。市场监管能否到位，是否有效，直接关系到改革的成败。随着简政放权的实施，市场的准入门槛降低了，市场主体的创业创新活力被极大地激发出来。但与此同时，政府部门能够熟练运用的依靠传统经验判断和广撒网模式已经无法有效监管新技术新产业新模式，在监管出现“失效”的时候“急踩刹车”已经难以奏效。因此，“互联网+”时代，政府部门一是对共享单车的监管应该从人为监管向数据监管转变，从事后叫停式的监管到事前事中事后全过程的监管转变，从政府单一主体的监管到政府、企业、社会组织、公众多元主体的协同监管转变。在一项事关民生的行政决策正式出台前，政府部门应该和外部公众社会共同商讨。二是政府部门要建立共享单车企业和用户信用基础数据库，加大对企业违法违规行为的曝光力度，督促企业自查自纠过度投放、线下服务不力等行为，对经提醒后仍整改不力的运营企业，可公开通报、警告、罚款、限制直至取消运营资格。三是政府部门还可以根据城市特点和公众出行需求编制辖区共享单车发展规划，制定车辆停放的正面、负面清单区域，对不适宜停放的区域、路段和时间段，实行严格禁停管理;对城市重要商业区域、交通枢纽等场所，分批增加推荐停放区域;引导单位和小区不得拒停共享单车。

其三，优化服务，提高公众获得感。切实解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，切实解决好社会的热点难点问题，无一例外都需要政府部门的勇于担当。目前，政府的有效服务供给与社会和公众对服务的个性化需求相比还存在较大差距。因此，在为企业提供服务方面，政府部门一是可以引导共享单车企业从大城市、特大城市向中小城市投放，从一二线城市向三四线城市投放。二是可以通过对共享单车大数据的简单汇总向数据挖掘、关联分析、实时分析、可视化分析、预测性分析转变，加强对数据的预处理，提高数据处理的智能化程度，并向企业开放数据。三是可以推动共享单车行业建立运营、维护和淘汰等地方标准，推动共享单车企业建立更高产品质量、运营维护和线上线下服务的企业标准，让企业行为习惯符合标准，让标准成为企业行为习惯。在为公众提供服务方面，由于一辆共享单车的停放空间仅为一辆小汽车的十分之一。因此，城市政府有能力也有义务逐步增加慢行空间，提供更多的非机动车点位，可以在调研的基础上，科学设定停车点位，划定“电子围栏”。四是可以通过联合共享单车企业、社会组织举办一些公益宣传活动，强化无桩共享单车并不意味着可以随意随处停放，引导用户自觉地将共享单车停放在划定的停放区域。五是可以劝导用户不文明的行车停车行为和引导用户增强诚信意识、文明意识，遵守交通法规和社会公德，以及运行和停放秩序。

三、他山之石可以攻玉：国内外城市规范管理共享单车的成功经验做法

近年来，共享单车作为一种新的可持续公共交通方式在世界各地受到了普遍欢迎，甚至联合国总部大楼外面都设置有共享单车停放点。截至2017年6月，我国共享单车用户规模已达1.06亿，占网民总体的14.1%。在国内外政府规范管理共享单车的过程中，成效较为突出的有以下几种做法，可供我国现有的近百个有共享单车的城市在规范治理过程中参考。

一是日本建地下共享单车停车塔解决停放难题。由于国土面积狭小，自然资源匮乏，日本十分重视资源和空间的有效利用，其通过建造地下停车塔来集中停放大量的共享单车以节约资源。该国的地下自行车停车塔仅2平方米就能承载204辆自行车，且操作十分简单，刷卡、送车、刷卡、取车，仅仅这四个步骤，就能节省近50平方米的路上空间，让市民取车方便、停车容易。

二是新加坡政府对乱停共享单车实施严格惩罚。针对涉及乱停放共享单车的企业，该国政府管理部门通过调取实时监控录像，采集企业信用积分信息，采取严厉的处罚，包括扣押单车、处以高额罚款、停止营业等，以此来促使企业保证充足的线下服务供给，让市民放心用車，畅通行车。

三是我国各地对共享单车规范管理的成功经验。在规范车辆投放问题上，大数据的先行者贵阳市按城市规划区域投放原则，把“贵阳市骑行大数据”作为评估标准，结合共享单车企业运营情况、当地人口活动状况，从而对不同区域的车辆投放作出合理调控。成都市引导吸收摩的、电三轮等从业人员参与共享单车网格化运维，建立“线下发现、线上告知、线下运维、线上反馈”的高效闭环监管机制，确保规范停放、有序停放。武汉市召集共享单车企业共同签署宣言，对共享单车乱停问题“动真格”，对违停车辆启动“无法上锁”指令，配合实施相应的扣信用分等措施;用年轻人喜闻乐见的游戏表现形式制作动画宣传短片，在网站、官微和街头各路口大屏幕上展播。

总之，政府部门在对待共享单车的问题上不能因噎废食、一禁了之，而要努力提升治理能力，科学管理、规范治理，让“互联网+”时代切实给公众出行带来便利的新兴事物发展得越来越好。

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作  者：中共重庆市委党校公共管理学教研部副主任、教授

责任编辑：刘小侨