我国失独家庭精准扶助政策创新研究

孙东青 刘美华 王中灿 冯显东

自上世纪70年代末我国全面推行计划生育以来，广大群众积极响应国家号召，自觉实行计划生育，为经济社会发展提供了有利的人口环境[1]。目前，失独家庭由于独生子女伤残死亡，其身心健康受到很大影响[2]，并在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面遇到一些特殊困难。这些家庭是我国实行计划生育政策以来形成的特殊群体，已由社会“光荣群体”变为“弱势群体”[3]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将帮扶存在特殊困难的计划生育家庭列为国家“十三五”期间的一项重要任务。十九大报告指出，坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。这无疑对失独家庭的扶助工作提出了更高的标准，如何在新的历史条件下为失独家庭提供更为精准、有效的帮扶，使他们的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续成为重要议题。

一、失独家庭精准扶助的内涵及作用

失独家庭精准扶助的定义是精确对准失独家庭和人口，在精准识别失独家庭和人口的需求和主要困难基础上，以失独家庭迫切需求且政府有义务也有能力提供的帮扶需求为重点，有针对性的采取帮扶措施，保障失独家庭需求，解决其面临的主要困难，提高失独家庭对扶助工作的满意程度。失独家庭精准扶助的主要内容包括：失独家庭的人口需求和主要困难的精准识别及精准扶助，失独家庭的动态管理和扶助效果的精准考核。对需求的精准识别即通过一定的方式将失独家庭和人口的需求和主要困难识别出来，它是精准扶助的基础。精准扶助是指针对失独家庭和人口的不同需求和面临的主要困难，采取举措，保障失独家庭和人口的利益。失独家庭的动态管理是将失独家庭和人口纳入信息管理系统，搜集失独家庭和人口的家庭基本信息、面临的主要困难、帮扶举措等，为精准扶助提供信息基础。精准考核主要就扶助效果进行考核，主要针对扶助举措的提供者。

目前我国失独家庭总量和规模没有明确的数目，众多学者通过多种方式对失独家庭总量及变化趋势进行了预测，如王广州估算我国将有1000万的失独家庭[4]，陈恩估算我国2010年涵盖具有再生育能力的广义失独家庭规模为851.7万[5]，《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加[6]。虽然基于资料和预测工具的不同，学界目前对失独家庭总量及变化趋势还未达成一致意见，但总的来说，失独家庭总量较大，涉及到众多人的利益为学界公认。这也说明我国从国家层面对失独家庭和人口的规模和发展趋势存在不确定问题，扶助政策存在许多盲点，供需存在错位的问题。通过建立精准扶助机制，将由粗放式扶助转为精细化扶助，合理利用国家扶助资源，精准对接失独家庭和人口的需求，解决其主要困难，促进失独家庭扶助高质量发展。

二、失独家庭精准扶助的特征

（一）扶助需求精准化

明确扶助对象的需求和主要困难是扶助举措精准化的前提。扶助需求的精准化主要通过建立畅通的需求表达、反馈机制，听取扶助对象的意见，将自上而下的调查与自下而上的主动传递结合起来，把握失独家庭对于服务需求的发展变化情况，确保及时有效地获取失独家庭的扶助需求信息，从而找准其最关心、最直接、最现实的利益问题。另外，在精确识别失独家庭现实而紧迫的扶助需求的过程中，需要加强对其需求的预期管理，既不降低标准，也不盲目承诺，避免脱离实际提高失独家庭对扶助内容和扶助标准的预期。

（二）扶助主体多元化

当前对于失独家庭的扶助，存在着主体单一的问题。在实际运作中，仍然是以政府为主导，社会力量参与相对不足，难以满足扶助对象差异性所带来的多样化的扶助需求。事实上，随着市场体制的建立健全和社会力量的发展壮大，理应有更多的主体参与到对失独家庭的帮扶中来。需要注意的是，强调扶助主体多元化，并非简单地让政府将对失独家庭扶助的职能交给市场或者社会本身，更不意味着公共服务的无政府主义。相反，帮扶主体的多元化对于政府履行帮扶职能的方式提出了更高要求，其主导地位不是削弱了，而是增强了。政府不仅要扮演相关服务的生产者和提供者的角色，还要扮演市场、社会等其他帮扶主体的培育者和监管者的角色。因此，应在坚持政府主导、多方参与的前提下，在适当加大公共服务的财政投入力度的同时，建立健全政府向社会购买公共服务的机制，鼓励和引导市场主体和社会力量的参与，通过政府、市场、社会等多元主体之间的竞争与合作，发挥各自的比较优势，多方面、多渠道增加失独家庭相关产品和服务的有效供给。

（三）扶助内容多样化

独生子女家庭结构的突然断裂导致其成为特殊而又脆弱的空巢家庭，其不仅要承受丧子之痛，还面临更多的医疗、养老、社会融入等一系列现实难题[7]。虽然我国对失独家庭扶助实施了很多有针对性的政策，也取得了较好的成效，但扶助工作还有许多提高的空间。比如，目前对“失独”家庭的帮扶主要集中在经济扶助方面，而对于精神抚慰、养老、医疗等问题涉及相对较少，扶助范围相对狭窄。因此，对于失独家庭的精准扶助，首先要通过建立畅通的需求表达、反馈机制，精准识别扶助对象需求，为公共服务规划的设计制定奠定基础，避免出现因为供需错位而导致的“费力不讨好”的尴尬局面。另外，通过多元帮扶主体的合作互动，整合服务资源，精确扶助内容，促进由传统的物质救助转向生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现扶助方式的多样化、组合化、专业化和个性化。

（四）扶助结构合理化

当前失独家庭帮扶工作面临的形势是：一方面，随着我国经济增速明显放缓，财政收入将不可避免地受到影响，政府能够投入到失独家庭帮扶领域的资源难以保持持续快速的增长;另一方面，随着人民生活水平的不断提高，失独家庭对帮扶的期望和需求也越来越多样化，仅靠增加财政投入，不一定能带来帮扶效果尤其是主观满意度的提升。就目前可供参考的扶助制度而言，都是比较笼统的规定，并没有对失独家庭进行细分，更谈不上分类扶助，往往采用统一的政策和标准开展扶助，造成扶助供給与需求之间一定程度上的脱节。因此，对于失独家庭的帮扶已经到了必须调整结构才能进一步提高帮扶效率和改善帮扶效果的阶段。推进失独家庭的精准帮扶工作，迫切需要解决失独家庭帮扶中存在的结构性问题，加大对失独家庭扶助需求的关注，围绕失独家庭的合理需求，既尽力而为，又量力而行，不断提高扶助的针对性和有效性，减少帮扶项目和内容与失独家庭现实需求之间的错位现象。

三、失独家庭精准扶助的框架构想

对失独家庭的精准扶助并非简单的公共服务组织结构重组或机构精简，或者单纯的全面质量管理或者现代信息技术的运用，而是一种全新的以“服务链”作为纽带的政府、市场、社会机构、社区、社会工作者、志愿者及失独家庭互助群体及其自身等多元主体共同参与的服务创新。这种创新包含了一系列基本理念和价值追求的变化，是对扶助主体、扶助需求、扶助内容、扶助结构、扶助方式等进行的全方位的再思考和整体性的再设计，从而实现扶助供给决策、执行、监督的有机联系和协作互动。

（一）多主体协同构建精细服务体系

政府、社会组织、社区、社会工作者、志愿者、失独家庭互助群体及其自身是失独家庭的扶助体系的重要主体，各主体只有协同发展，才能尽可能快速、准确地回应和满足失独家庭多层次、多样化的公共服务需求，让失独家庭尽可能多地分享发展的资源和成果。具体来说，要重点构建好两个层面的主体协同机制：第一，要处理好政府内部各部门之间的关系，成立计划生育特殊家庭社会关怀领导机构，建立联席会议机制，积极协调卫生计生、民政、财政、人社、住建、司法、残联等相关部门，加大统筹力度，形成齐抓共管态势;第二，在坚持政府主导、多方参与的前提下，建立健全政府、社会组织、社区、社会工作者、失独家庭互助群体及失独家庭等多元协商议事机制，充分发挥各自的比较优势，形成扶助合力。

（二）整合各类资源提供精细化服务

失独家庭扶助工作的精准化程度不仅取决于服务资源的数量，同时也取决于其整合程度。要做好失独家庭扶助资源的整合工作，重点需要从以下几个方面着手：一是整合政府资源。各级政府应该根据地区发展的实际情况，推动相关优惠政策和政府资源向重点地区、重点领域、重点人群的扶助需求倾斜，强化政府财政的经费支持，完善扶助金动态调整机制;二是整合社会资源，重视社会力量。鼓励和引导社会力量参与失独家庭扶助工作，拓宽社会力量进入渠道，逐步实现对失独家庭的扶助由政府直接提供转变为通过购买服务来间接提供。如社会组织在提供养老服务中效率更高，比政府直接提供更有优势，因此可以在明确购买失独家庭扶助项目范围、评价标准、职责分工、购买方式、承接主体资质、招投标程序等内容和建立健全购买社会组织服务规范、评价机制和监督机制基础上，由政府购买社会组织服务。

（三）运用技术创新助力精细化服务

随着失独家庭对于扶助服务的期待越来越高，要求越来越多，如何实现对有关需求信息的快速捕捉、甄别、分类、筛选、流转、处理、反馈，进而及时有效地整合和调动各类资源，提供让失独家庭满意的扶助服务，是创新扶助方式、推进扶助工作必须予以正面回应的现实问题。党的十九大明确提出，全党要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。在对失独家庭进行扶助的过程中要善于利用以互联网和大数据为代表的现代信息技术，建立和完善“互联网+失独家庭扶助”工作模式，全面掌握失独家庭的基本信息，及时了解失独家庭扶助需求的变化，推进大数据的分析挖掘应用，力求以“线上”数据推动“线下”工作，增强对失独家庭多样化多层次多方面扶助需求的回应能力，推动失独家庭帮扶模式由粗放式向精準化转变。另外，利用信息化手段对扶助的全过程采取精细化管理，为失独家庭提供更加快捷、更加便利、更加周到的扶助服务。

（四）建立健全精细化扶助制度

构建优化机制，完善制度环境，将为失独家庭精准扶助工作的规范发展奠定稳固的基础。近年来，各级政府部门已经制定了一系列关于失独家庭扶助工作的政策法规，但是部分政策法规颁布之后，并没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性，另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性，存在执行不到位的问题。对此，各级政府部门应在充分调研失独家庭扶助需求与主要困难以及现有供给情况的基础上，完善和制定相关政策法规及实施细则，建立健全精准化的失独家庭扶助制度体系，健全失独家庭精准扶助工作的各项规章制度，特别是决策、评估、监督等方面的制度，切实解决失独家庭在医疗、养老、生活照料、心理慰籍、社会融入等方面的现实难题。

参考文献：

[1]孙炜红.失独家庭养老困境研究[J].四川理工学院学报（社会科学版），2014，29（04）：26-31.

[2]杭荣华，陶金花，张文嘉等.失独者的心理健康状况及其影响因素[J].皖南医学院学报，2015，34（04）：398-401.

[3]黄涛.失独家庭及其扶助保障政策研究—以河南省为例[J].人口研究，2018，42（05）：103-112.

[4]王广州，郭志刚，郭震威.对伤残死亡独生子女母亲人数的初步测算[J].中国人口科学，2008，（1）：37-43.

[5]陈恩.全国“失独”家庭的规模估计[J].人口与发展，2013，19（06）：100-103.

[6]吴玉韶主编.中国老龄事业发展报告2013[M].北京：社会科学文献出版社.2013：3.

[7]周学馨，孙婷.供需协调视角下“五位一体”失独家庭养老服务政策体系研究[J].探索，2018（01）：160-165+2.

作  者：孙东青，重庆市委党校硕士研究生

刘美华，重庆市委党校硕士研究生

王中灿，重庆医科大学硕士研究生

冯显东，重庆医科大学硕士研究生

责任编辑：宋英俊