土地征收中的农民权益保障问题——基于法律制度视角

苗丝雨

（中共中央党校/国家行政学院研究生院，北京100091）

一、引言

改革开放四十年来，我国通过立法逐步建立了较为稳定的土地征收制度框架。近年来，随着经济的高速发展以及城镇化的迫切需要，全国各地的征地规模开始连年剧增。然而，我国的征地制度框架却略显固化，与越来越高的市场化程度不相适应。虽然我国自1999年以来已进行了三轮征地制度改革试点（张清勇，2018）[1]，但收效甚微，且引发了较多的群体性事件。近几年，我国逐渐加快了土地征收制度改革的步伐。2018年12月，我国的《土地管理法修正案（草案）》通过了人大常委会的初审；2019年，中央一号文件着重提出要“深化农村土地制度改革”，可见农村土地征收制度改革势在必行。对此，本文将深度挖掘我国农村土地征收制度下的现实问题，以及问题背后的法律制度缺陷和在制度执行层面的深层原因，并基于此提出切实可行的改革建议。

二、我国土地征收制度下的农民权益保障问题

土地征收是一种包含宪法行为、经济法行为、行政行为以及民事行为的综合性行为（邹爱华、符启林，2010）[2]，由国家或行政机关主导，涉及政府、企业、农村集体经济组织（村集体）以及农民等多方的利益。可以看出，农民的利益在各方博弈中处于弱势地位，因此目前我国农村土地征收制度下的最突出的现实问题是农民权益得不到保障。

（一）农民的地位得不到切实保证

在我国，政府在土地征收过程中不仅是政策制定者，也是政策执行者，同时还是监管者，处于绝对的强势地位。通过土地征收，政府能够为自己争取到更多的财政收入，其官员也会获得更好的政绩，再加上隐性的寻租行为以及后期的管理收益，这些都会激励政府对土地征收行为产生偏好。政府可能会借此滥用其行政自由裁量权，以公共利益的形式掩盖其背后的利益追求，漠视农村集体与农民个体的利益诉求，这不仅不会实现公共利益，反而会影响当地的和谐发展。典型的事件有鄂尔多斯的7 000亩高尔夫球场违法征地事件，造成了极其恶劣的生态影响。

另外，村集体与农民的利益也不可能始终保持一致。在土地征收之前，村集体会代表农民与政府、开发商进行谈判，为集体成员争取尽可能大的利益。但是，由于村集体具有独特的政治性质和经济性质，因而无法真正代表农民去谋求集体成员利益的最大化。一方面，村集体虽然是村民自治的产物，但却需要贯彻落实上级的指示，这就导致其无法独立于国家或政府来真正代表农民的意志；另一方面，村集体是一个特殊的利益集团，当进入到利益分配阶段之后，为了谋取较大的利益份额，他们可能会利用手中的权力来强迫农民让渡个人利益给集体或村干部，导致农民的利益受损。例如，在新洋征地高速堵路事件中，村集体一直把持着628万元的补偿款，不肯分发给村民，导致农民的利益受损。

可见，如果缺乏制约或监督，政府、村集体在征地过程中就会利用其权力优势来侵犯农民的利益，以实现自身或个别当权者的利益。在此过程中，农民的地位得不到保证，最终沦为各方利益博弈结果的被动接受者。

（二）农民的损失得不到合理补偿

近年来，我国的土地征收补偿呈现出明显的两极分化现象。一方面，部分农民在征地过程中获得了数额较大的补偿，使得补偿的合理性受到了广泛的质疑。有学者认为，在以公共利益为目的的土地征收中，土地价值提升是因为土地利用形态发生了变化，而这种变化是因为征收而导致的，因此这种增值不应当归属于被征收入（袁治杰，2016）[3]。另一方面，大部分农民在土地征收中丧失了土地权利，失去了立身之本，而收到的土地征收补偿却很低，且仅是一次性的经济补偿，根本无法维持农民的长期生计。据调查，大部分失地农民所得到的所有补偿费用一般只能够维持其6～7年的基本生活（贺雪峰，2012）[4]。

现有的征地补偿制度是建立在“被征用土地单位的农民生活水平不降低”的原则之上（蔡乐渭，2017）[5]，它拒绝大多数的农民享受城市化发展的红利。罗尔斯（1988）[6]认为：“公平正义社会秩序取决于社会财富和基本权利义务的公平分配（分配正义）和对社会弱势群体的利益补偿（矫正正义）。”可以看出，在我国的土地征收补偿制度下这两种正义基本都无法实现。

（三）农民的权利得不到有效救济

我国尚未出台土地征收法，有关土地征收中农民权利的救济手段大多散落于各种法规中，主要包括调解、行政裁决以及司法诉讼（王立冠，2018）[7]，但这些救济途径大都形同虚设。我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对于补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”其中，协调的成本最低，但并不受基层政府的重视，因此起不到应有的作用；行政裁决虽然有法律支持，但对于如何裁决并没有具体规定，因而在实际中的可操作性较差，难以在短时间内有效解决矛盾，还会使得司法诉讼在程序上无法开展。在法律救济途径受阻的情况下，失地农民只能寄希望于上访。表1列示了原国土资源部2014—2016年的土地信访情况。可以看出，土地信访事件逐年递增，从侧面反映出了法律救济途径的不顺畅。但是，信访部门往往没有职权去解决农民反映的问题，必须将其转交给土地征收主管部门，而对于信访，又无规定来强制土地征收主管部门必须做出答复，因此一般而言信访并不能从根本上解决土地征收纠纷。农民若无法通过合法的常规手段来维护自身权益，就很可能会走向极端，给社会稳定造成很大的隐患。例如，在新洋征地高速堵路事件中，村民由于多次向有关部门反映情况无果，因而在无奈之下为扩大事态而围堵汕深高速，最终有15位村民被判刑。

表1 原国土资源部2014—2016年的土地信访情况

三、农民权益难以保障的法律分析

（一）土地征收法律制度的立法不完善

1.集体土地所有权的权能存在缺陷。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、自留地属于农民集体所有。”可以看出，我国土地所有权的主体只有两个，即国家和农民集体。不同的是，前者享有的是绝对性权利，而后者享有的却是“受法律限制的支配性权利”（王卫国，2002）[8]，此处的法律限制即《宪法》规定的“任何组织或个人不得买卖与非法转让土地所有权，只能转让使用权”。当两者的土地权利发生冲突时，根据《确定土地所有权和适用权的若干规定》中的第十八条，不能证明归属于农民集体所有的土地即属于国家所有，反映出农民集体土地所有权无法得到与国家土地所有权相当的法律保护。

1949年《共同纲领》的第二十七条和1954年《宪法》的第八条都规定了农村土地归农民私人所有，在社会主义改造完成后才将土地划为农民集体所有。集体所有制是一种“由国家控制但由集体来承受其控制结果的农村社会主义制度安排”（周其仁，2004）[9]，是一种政治运动的产物，其权利构造更多考量的是政治，具有极强的集体主义色彩，其权能的残缺使之无法充分体现其财产属性。在社会主义市场经济环境下，这既不符合现代民法以及物权法的平等原则，也不符合马克思主义的地租理论（马克思、恩格斯，1975）[10]，违背了商品经济的发展规律，造成了集体土地所有权得不到平等保护。

2.集体土地所有权的主体缺失。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。”《物权法》的第五十八条和第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，“包括法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒山、滩涂”。可以看出，法律规定的集体土地所有权的主体是“农民集体”，但却没有进一步解释其范畴或形式。“农民集体”这个概念看似具体，其实非常模糊，它是由居住在特定区域内的农民构成的处于不断变动中的集合体，而主体的模糊往往会导致权利的虚置。另外，“农民集体”不同于《民法总则》第九十九条规定的“农村集体经济组织法人”，它不具有法律人格。在现实中由于种种原因，集体事务并不能由全体村民共同决定。《物权法》第六十条规定，农民土地集体所有权由农村集体经济组织（村民委员会、村民小组）代为行使。但由于村集体（村委会、村民小组）具有立场上的软弱性与经济上的自利性，使得农民土地由集体所有演化为由“政府所有”或由“村委会所有”，因而不能保证集体权利的实现。综上，无论是从法律理论还是从现实条件来看，若农民集体无法行使其土地所有权，农民个体的土地权利也就无从实现。

3.公共利益的界定范围不明晰。我国《宪法》第十条规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收，并给予补偿。”在《民法》、《物权法》以及《土地管理法》等相关下位法中，没有再对公共利益的范围进行清晰界定，明显采用的是北美概括式的立法模式。但是，这种模式并不一定适合大陆法系的国家，其在征地过程中的弊端日渐显露。如果不对公共利益做出进一步的规定，那么对于公共利益与个体利益之间的衡量就会缺乏明确的标准，这就给了行政机关很大的自由裁量权，为其滥用征地权提供了机会。

4.土地征收法律制度的碎片化现象严重。在1986年的《土地管理法》出台之前，我国还有两部相对完整的土地征收法规，即《国家建设征用土地办法》和《国家建设征用土地条例》。但在1986年之后，我国一改土地征收的统一立法模式，采用了更加灵活的碎片式立法模式，废止了这两部专门法，只在《土地管理法》中列出了一些原则性规定。在当时，这种立法模式避免了过于僵化的土地征收规定对各地征地工作的束缚。在此情况下，政府能够以政令代替法令，获得了更多的自由和更快的反应速度，将法律的效率价值放在了优先地位。但是，长期缺少统一立法也是造成土地征收乱象横生的一个重要原因。其一，政府以部门规章、决定、通知、意见等规范性文件的形式调整土地征收事项，立法层级过低，无法保证法律的效力与正当性；其二，各个部门的工作重点不同，考虑问题的角度也不同，如果缺少统一的法律指导，就容易出现相互重合或者相互矛盾的地方，前者造成的后果是浪费了立法资源，后者则为混乱执法提供了可乘之机。

（二）土地征收法律制度的监管不规范

1.集体土地的征收程序不够完备。我国《宪法》规定要依法征收土地，且《土地管理法》对土地征收的程序也有基本规定，但还存在较多缺陷。首先，法定的审批程序实际上是流于形式，根据《土地管理法》第五十五条的规定，项目收入的30%要上交，可见上、下级政府之间存在共同的利益诉求，使得审批结果缺乏中立性与正当性；其次，存在制度黑箱，在政府公告之前，作为土地所有权人的农民集体对征地决定并不知情，农民集体不参与决策，没有话语权，这是对农民自主选择权的剥夺；再次，以公告作为通知方式，缺乏公开性与透明度，由于农民可掌握的信息有限，因而会存在信息偏差；最后，虽然法律规定有相应的程序义务，但却未规定不履行相应义务时的法律责任，也没有法律对违法程序下审批方案的法律效果该如何判定做出详细规定，无法保障程序的实施。

纵观我国的法制历史，均以追求实体正义与效率为先，而对于程序法却一直没有给予足够的重视。加之，建国后我国深受苏联“法律工具论”思想的影响，轻视法律程序权利，造成了“行政主体往往以国家神化为理由剥夺公民实体上的权利”的结果（姜明安，2011）[11]。我国法律虽然也有制约国家征地权的规定，但却因为缺少程序法的保障而无法落实，无法实现程序正义，也就无法实现实体正义。

2.集体土地征收的监督机制不成熟。在2004年国务院做出严格土地管理的决定后，我国在2006年才初步建立起土地督察制度，其机制运行尚不成熟，在实际工作中遇到了很大的阻力，无法充分发挥其监督作用。首先，仅在北京、上海等地派驻9个土地督察局，辐射至全国各省（市、区），工作量巨大。因此，土地督察局只能选择“日常重点抽查方式”，无法做到全面审查，为一些违法土地征收项目提供了实施机会。其次，土地督察局难以获得地方有关部门的积极配合。土地管理部门虽为省直单位，但大多独立性不强，会受到地方政府的掣肘。而各地政府出于经济利益的考虑会介入一些重大违法项目，对此土地管理部门往往不敢查处、上报或进行违法认定，大大增加了督察难度。再次，土地督察机构的执法力度不强。督察机构能够执行的力度最大的处罚是责令限期整改，但对此种处罚，违法项目往往会阳奉阴违，查则停工，不查就复工。而且，土地督察机构不仅执法权限低，其在执法过程中还得不到地方执法机构的配合，无法真正制止土地征收违法行为。

3.对土地征收违法行为的惩戒不到位。根据《土地管理法》第七章关于法律责任的规定，对于土地征收违法行为的惩戒主要有：没收违法所得、限期拆除、没收新建建筑物或设施、处以罚款、行政处分以及追究刑事责任。《土地管理法实施条例》第七章对上述处罚进行了量化规定，但仍存在缺陷。第一，行政处罚难以落实。对于违法项目土，地管理部门无权强制拆除，必须在法定诉讼和复议期满后才能申请人民法院强制执行，而此时项目最少已落成大半以上，很难做到限期拆除。对于无法拆除的建筑物或设施虽然可以处以没收，并将没收物归为国家所有，但土地却还是归集体所有，那么如何处置这种存在所有权争议的没收物，对此法律尚无明确规定，因此难以执行。第二，罚款标准过低。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，“非法占用土地处以30元/m2”的处罚，可见违法成本过低，并不能起到有效的警戒作用。第三，行政处分过轻。行政机关违法征收只需返还或收回土地以及承担有限的赔偿责任；行政人员违法征收一般只是受到警告、记过、降职等处分，除非造成严重损失或涉刑，否则不会被开除公职。第四，刑事责任的设定存在漏洞。刑法设有“非法占用农用地罪”，但集体土地既有农用地也有非农用地，因而此规定忽略了非法占用非农用地且造成重大损失的情形。

4.集体土地的征收补偿制度不够科学。首先，现行的《土地管理法》规定的征地补偿费用范围过窄，仅包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费这三种直接损失。世界上大部分国家的征地补偿范围都不只包括直接损失，还包括可预期的未来价值、干扰补偿、重新安置困难补偿等间接损失。很多学者认为，土地征收产生的间接损失也应被列入补偿范围（李牧、耿宝建，2005）[12]。

其次，土地征收补偿标准不够合理。根据《土地管理法》第四十七条的规定，我国土地补偿费需为“耕地被征收前三年的平均年产值”的“六到十倍”（陈少琼，2007）[13]，安置补助费为“四到六倍”，两者之和不得超过“三十倍”。青苗费是以平均每亩四五百块的标准进行补偿，基本无法补偿农民农作物的成本投入。事实上，很多国家的赔偿标准都采用了市场价格。在此基础之上，加拿大对于征用土地的补偿还规定，必须依据土地的最高和最佳用途来进行市场定价补偿（卢丽华，2000）[14]。相比之下，我国的征地补偿标准的设定就背离了市场价值规律：一方面，过低的征地补偿标准不仅不能合理体现出土地的区位差异以及各地的不同经济发展水平，还无法真正体现出土地对农民的生存保障价值；另一方面，在实际征收过程中，有些政府为了让征地项目顺利进行，会适用《土地管理法》第四十七条最后一款的特殊情况，超额补偿给部分农民，造成了各地补偿标准不一的情况。

再次，我国的征地补偿方式不科学。第一，补偿方式较单一，大部分地区选择一次性发放货币补偿的方式对失地农民进行安置，忽略了失地农民的长远生计问题；第二，补偿分配方式不合理，三种补偿费中除青苗费会直接归农民所有以外，其他两种费用均需由村集体决定如何分配，这就给村集体截留补偿费提供了机会。据调查，村集体截留的征地补偿款往往能够达到农民实际得到的土地补偿费的3～4 倍（曹艳芝，2006）[15]。

5.集体土地征收权利的救济机制不合理。对于权利救济，农民最主要依靠的应该是法律，而非信访。信访原本只是补充性的救济途径，现在却成了失地农民心中维权的最优选择，甚至是唯一选择。造成这种扭曲现象的原因有两点：一是救济机制不合理，二是对农民的普法工作做得不到位。首先，作为性价比最高的权利救济手段，协调并没有得到基层政府应有的重视与应用，而是基层政府放任异议激化为矛盾、矛盾再激化为冲突。其次，无论是申请行政裁决还是走行政诉讼程序，政府都会面临“自己做自己的法官”的困境，因而行政机关作出的裁决的正当性与公正性都无法保证，在农民心中的信任度极低。我国香港地区对此类纠纷明确规定了要进行司法介入，更好地体现了裁判结果的公正性和合理性。再次，我国的司法救济通道不畅通。一方面，案件起诉设有较高的条件门槛与程序门槛，如《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中指出，不受理未进行行政裁决的土地补偿案件，而行政裁决本身程序就相当繁琐，致使司法救济成了农民的一场持久战，成本高昂且见效较慢；另一方面，我国农民普遍法律意识不强，也不具备足够的经济条件与法律素养来通过司法途径进行维权。

四、关于土地征收中农民权益得以保障的建议

（一）多元因素考量下的土地征收制度价值导向

1.土地征收必须依法进行。路易斯·亨金等（1997）[16]指出：“从来没有哪个制度否认政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”在十九大报告高举“依法治国、依法行政”的旗帜下，土地征收也必须依法进行，这是保障农民权益的根本要求。首先，土地征收必须体现宪法精神。我国长期以来缺乏对私权的保护，奉行的是集体主义、国家至上，但这其实背离了现代社会的法治精神。法治在于依法限制公权、保护私权，这既是宪法的要求，也是民主的呼声，因此必须依法限制国家的征地权，保护集体地权。其次，土地征收必须有法可依。应总结改革开放四十年来的土地征收经验，并以此为基础制定统一而稳定的土地征收法，以结束重复立法或法条矛盾的混乱局面，有助于规范土地征收行为，更有益于帮助我国迈过改革开放的深水区。最后，土地征收必须有法必依、按章办事、严格执法，对土地征收违法行为绝不姑息。

2.集体土地权利的主体地位必须明确。明确集体土地的权利主体地位是保障农民权益的必要途径。首先，必须赋予农民以市场主体资格。农村土地“三权分置”是对家庭联产承包责任制的继承和发展，是我国土地制度改革的又一创新，具体就是要落实所有权、稳定承包权、放活经营权。在农村土地集体所有权不变的情况下，使农民自愿地将土地经营权流转出去，赋予农民更多的财产权，弥补集体土地所有权的权能缺陷。其次，要明确集体土地权利主体的范围。《物权法》将土地集体所有权的主体规定为该集体成员。在这一主体范围的基础之上，可通过对本集体成员的资格认定来确定集体土地所有权的实质主体。2013年1月下发的中央一号文件中提出，农村土地的确权登记颁证工作在2018年已基本完成，宅基地使用权的确权登记工作预计在2020年基本完成。

3.公共利益与个人利益的平衡必须实现。首先，要对公共利益的范畴进行界定。通过借鉴其他国家的方法，我国可以在《宪法》当中进行原则性的概括规定，在《土地管理法》等其他部门法中尽量详细地列举出可以行使征地权的各种情形，或者以负面清单的形式列明不能行使征地权的情形，给出大致的范围和方向，从而有效限制政府机关的权利滥用行为及其寻租行为，保护农民的合法利益在征地过程中不受侵害。其次，要明确公共利益的衡量标准。公共利益由个人利益组成，为社会中多数个人利益的共同表达，其并不必然高于个人利益。若过于强调公共利益而漠视个人利益，则不仅会造成资源的浪费，也达不到实现公共利益的目的。因此应当明确规定，国家或政府在以公共利益为目的进行土地征收时必须满足，土地所有权人对土地所拥有的利益要远小于要保护的公共利益，或者征收土地给土地所有权人造成的损失要远小于要保护的公共利益，否则政府所主张的公共利益就不可取。

（二）建立符合中国国情的土地征收制度

1.完善土地征收程序。首先，应当贯彻“正当程序”原则，完善土地征收的审批程序。其一，要落实审批程序，对此审批机关应对重大项目进行实地考察，探索设立中立的调查机构加入到审批中来；其二，要让农民参与到土地征收方案设计中去，在公告前增设听证程序，广泛听取农民意见以及专家论证，确保方案的民意性与科学性，给予农民更多的话语权；其三，要增强土地征收的透明度，通过丰富征地公告的内容和方式来保障农民的知情权，其中公告内容应当扩展到征收的必要性与可行性分析、环评材料、征地利用计划书、相关部门的审批意见等，公告方式可采取登报、录入官方网站以及建立官方微信公众号等多种信息化方式，以充分保障农民的知情权；其四，要明确行政机关不履行法定程序的法律责任，对于违反程序规则做出的审批方案应当判定为无效。

其次，要用强制力来保障督察工作的顺利开展。土地督察机构只是监督机构，因此不能赋予其亲自执法的权力，但可以赋予其强制要求行政机关履行纠正整改违法土地征收项目的权力。并且，还要有司法强制力做保证，即规定行政机关若存在拒不履行纠正整改或者消极应付的情形，督察机构有权申请司法强制执行。

再次，要加大对土地征收违法行为的惩戒力度。通过确保督察工作来落实行政处罚的同时，还应当做到：第一，适当提高罚款标准，建议提升至“3 000元以上 10 000 元以下/m2”（陈小君，2012）[17]，严厉惩治集体土地征收违法行为；第二，加大行政处分力度，一旦发现行政工作人员在土地征收中滥用职权或渎职，可保留其编制，但必须永久取消其行政职务，以尽量避免官员为追求政绩而进行违法征收；第三，完善刑法罪责，将“非法占用农用地罪”改为“非法占用集体土地罪”，从而将非法占用非农用地的情形也纳入其中，以更好地规制违法征地行为。

2.科学制定征收补偿制度，这是合理补偿农民损失的关键。首先，应当适当扩充土地征收补偿的范围。其一，可借鉴我国台湾地区的土地征收经验，将“土地改良费”加入补偿范围；其二，可借鉴美国的经验，将“土地可预期、可预见的未来价值”纳入补偿范围。其次，在确定征收补偿标准时，应当综合考虑土地的区位和用途、当地的经济水平、人均收入等因素，并将农村土地征收后产生的土地增值收益纳入考虑范围，探索兼顾国家、集体、个人三方面利益的分配机制。再次，征收补偿方式应当多样化。在征地中涉及征收农民住房时，应当契合实际采取重新安排宅基地或提供安置房等方式，以保障和改善农民的居住条件，确保农民利益不受损失。另外，还可以将部分补偿款用于被征地农民的养老保险，以保障农民的长远生计。最后，应当加强对补偿款发放情况的监控，确保补偿款项及时发放到农民手中。例如，山西省人民政府第182号令就明确规定集体只可以留存20%的补偿款，剩下的80%要分发给农民，切实维护了被征地农民的合法权益，并获得了较好的社会评价。

3.提供多元化的救济途径是保障农民权利的重要抓手。首先，无论是行政裁决还是行政诉讼，在人力、物力还有时间上的投入都要比协调方式多得多，因此地方政府应当重视协调的作用，尽可能满足被征地农民的合理诉求，将问题解决在源头。另外，还可以加入中立的第三方调解机制，以避免利益相关的两方直接对抗。当然，只有协调.的方式还不够，还应该有公正的行政裁决以及畅通的司法诉讼渠道。对此，可以设立专业、独立的土地征收争议解决机构来进行行政裁决（姜明安，2011）[11]，这既避免了征地机关既当“选手”又做“裁判”的情形，也可以更专业、更迅速以及更节约地解决争端。司法作为维护正义的最后手段，实现的是高标准的公正，其作用无可取代，因此司法救济途径在具备谦益性的同时必须保持其畅通性，适当降低案件门槛，将认定征收行为是否合法的案件纳入可诉范围。同时，应当加大普法工作的力度，完善“导诉”制度，加强司法救助与法律援助，引导农民以法律武器保护自身权利。最后，应整合以上救济手段，形成各司其职、相互协调的法律救济制度，有效应对土地征收中的各种纠纷，实现救济渠道的有机化与多元化（王克稳，2016）[18]。