边疆民族地区公证员队伍建设问题及对策调研——以云南省为视角

云南省司法厅课题组

公证员作为公证事业的职业主体，是公证事业生存发展的关键，但因地域条件、经济状况及体制限制等，我国公证员队伍建设存在地域间发展不平衡、服务能力与公证法律服务需求不平衡的矛盾。尤其是经济较落后的边疆民族地区，问题尤为突出。为较好了解边疆民族地区的公证员队伍建设情况，课题组以云南省为对象进行深入社会调查和调研。分别针对公证员、公证管理人员、普通民众发起问卷调查，组织边疆民族地区司法行政机关开展调研，并到大理、普洱、楚雄、西双版纳、红河和临沧等地进行实地调研，以此找出云南省公证员队伍建设中存在的普遍性困难和问题，分析成因，寻求解决办法，希望对边疆地区公证事业发展起到一定推动作用。

一、云南省公证员队伍建设调查数据分析

（一）行业内公证人员对队伍建设的评价

1.公证员群体的评价。针对公证员群体开展了关于职业上升渠道、考评制度、职业待遇及压力等方面共计24项调查（共发放问卷438份），结果显示，受访公证员普遍认为从事公证职业面临问题诸多，对目前公证发展以消极居多，且多有其他职业选择意愿。调研主要内容见下表：

受访者对从事公证职业面临问题的看法

2.公证管理人员的评价。对公证管理人员群体开展了公证员待遇、职业压力、内部管理等方面共计12项调查（共发放问卷216份）。从调查结果看，公证员与公证管理人员对待公证执业问题看法较为一致，消极意见居多。73.15%的受访者认为考核办法、薪资奖金分配制度不合理，84.26%的认为较其他法律职业压力更大，83.33%的认为内部设置、人员配置不能很好满足社会需求，70.37%的认为公证队伍建设缺乏稳定性。

（二）普通民众对公证的认知

针对普通民众对公证认知度进行了15项调查（共发放问卷332份）。调查显示，93.98%的人听说过公证，69.88%的人办理过公证。办理过公证的受访者多数对公证服务表示满意，对公证机构和公证人员法律素养、法律能力等印象良好，认为公证服务方便、可行。少数对公证办理不满的受访者认为公证程序繁琐、办证效率不高且收费不合理。

（三）法律职业共同体对公证的认知

为了解其他法律服务群体对公证的看法，课题组走访了昆明市官渡区人民法院和部分律师事务所，对法官及律师进行访谈。

1.法官对公证行业的印象。正面来看，公证书的法定证据效力在审判中普遍接受程度较高，尤其在全国范围公证机构积极参与司法辅助事务的前提下，公证发挥优势作用，通过参与送达、调解、保全证据、执行辅助等让司法资源得到更好配置；反面来看，法官认为公证仍更偏向见证，对于整个实体法律关系关注得较少，且公证书个性化不足。

2.律师对公证行业的印象。正面来看，律师普遍认为公证是疏导交易秩序、预防纠纷、维护和谐的一大法宝，尤其近年公证机构积极开拓业务，向综合性法律服务方向发展，是可喜进步；反面来看，大部分律师对公证业务模式的认知仍停留在“证明”层面上，认为公证员只能批量产出，个性化服务能力较弱，公证处更像行政机关，公证程序僵化。

二、云南省公证员队伍建设调查数据分析结论

（一）公证员薪金分配制度不合理，待遇仍有待提高

随普通民众法律意识逐步提高，社会对公证法律服务的需求越来越大，但因为公证员的入职门槛高①按照《国家统一法律职业资格考试实施办法》第2条第2款规定：“初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。”此外，《中华人民共和国公证法》第十八条规定：担任公证员，应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年龄二十五周岁以上六十五周岁以下；（三）公道正派，遵纪守法，品行良好；（四）通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格；（五）在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上，经考核合格。第十九条规定：从事法学教学、研究工作，具有高级职称的人员，或者具有本科以上学历，从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的公务员、律师，已经离开原工作岗位，经考核合格的，可以担任公证员。，公证员数量不足，造成公证员工作量巨大。数据显示，2018年，云南省公证办理581280件，同期公证员仅有648名，人均办证897.03件/年，加之公证业务类型繁杂，让职业风险也不断增大。同时，由于公证员绩效工资实行总量核定，一般不超过占编人员工资总量的3倍，难以体现多劳多得。综合看来，公证员待遇明显偏低。

（二）公证员职业压力大、发展空间不大

公证员的工作量日益繁重、报酬与压力的不成正比以及公证职业风险的不断增大都给公证员带来越来越大的工作压力。甚至出现错假证不仅要承担民事赔偿责任，还可能面临行政处罚，甚至刑事处罚。从前文公证员对工作压力的直观评价也可以说明问题。

调查数据表明，接近半数公证员表示目前并没有建立以个人专业和业务能力为基础的考评机制，有32.65%的受访公证员表示其职业上升渠道不畅通。调研中发现红河州县一级公证机构编制一般为3人，按专业技术职务比例，只能有1个中职、2个初职，公证员工作一辈子职称最高只能聘为中职或为初职，这些问题都导致公证员的发展空间不大。

（三）公证员对公证职业的职业认同感并不理想，公证员队伍缺乏稳定性

根据前文的数据分析，目前有高达47.49%的受访公证员有选择其他法律职业的意愿。尤其在公证体制改革的背景下，更多人都愿意回到公务员岗位或者保留公务员身份（实际上在公证体制改革中公务员身份的公证员全部选择回到司法行政机关工作）。这些数据都表明公证员对公证职业的认同感并不理想，相对于其他法律职业，公证职业的吸引力仍有待提高。

上文数据分析可知，一方面，公证体制改革加剧了公证员的流动；另一方面，公证员待遇差、压力大、发展空间不大的问题也造成公证员队伍缺乏稳定性。如红河州事业编制公证人员，2018年新招录人员，月收入为3600元，年底有部分绩效；工作18年的事业编制公证员，月收入4000元，年底绩效平均每月600元左右。新招录公证人员也表示不愿长期留在公证处，准备报考公务员。

在认同感不想理的背景下，公证员和公证机构少数民族双语公证业务能力仍有欠缺。《公证法》32条第2款规定：“公证书应当使用全国通用的文字；在民族自治地方，根据当事人的要求，可以制作当地通用的民族文字文本。”但是从前文分析的数据可知，公证员和公证机构少数民族双语公证业务能力仍有欠缺，尤其是在多民族地区。

（四）公证机构的内部管理仍需进一步完善，民众对公证的认知有待进一步提高

前文数据显示，大多数公证员表示支持公证机构深化改革，使其有较大的自主性，独立承担风险、自负盈亏。同时，大多数也认为目前的人员配置不能满足社会的公证需求，对于公证机构的管理，须进一步规范，包括岗位设置、人员管理等。

针对普通民众公证认知度的调查数据分析显示②此部分的调查对象为随机选择的在国信公证处和明信公证处办理公证业务的普通民众，经济欠发达地区的公证认知度是否与此相同，有待进一步调查。，民众对公证事项种类、法律效力、公信力等的认知度都较高，但对于公证服务收费、服务能力和态度等，仍有部分受访者表示不满。

三、在法律制度设计层面，存在对公证员队伍发展的不利因素

《公证法》第18、19及21条分别对公证员任职条件和任命程序作出详细规定，对年龄、职业经历、职业年限、任职报审等进行严格限制和要求。③《公证法》第18条关于公证员一般任职的规定：“年龄二十五周岁以上六十五周岁以下……通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格；在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上，经考核合格。” 第19条关于公证员考核任职的规定：“从事法学教学、研究工作，具有高级职称的人员，或者具有本科以上学历，从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的公务员、律师，已经离开原工作岗位，经考核合格的，可以担任公证员。” 第21条关于公证员任命程序的规定：“担任公证员，应当由符合公证员条件的人员提出申请，经公证机构推荐，由所在地的司法行政部门报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门审核同意后，报请国务院司法行政部门任命，并由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门颁发公证员执业证书。”在制度层面，目前边疆民族地区的公证员队伍建设至少存在以下几点问题：

（一）现行法律规定的公证员任职条件高

对于边疆民族地区，通过国家统一法律职业资格考试的人数一般较少，且该类人员从事公证职业的意愿较低，再加上年龄限制，使得公证员缺失严重。

就《公证法》19条而言，此类法律服务者在边疆民族地区本就属于稀缺人才，从身份、职业荣誉感和可获得的经济回报看，公证员职业严重缺乏吸引力。近10年云南没有1名法官或检察官通过调入或辞职方式到公证机构执业。

（二）公证员获得任命、取得执业证书的周期较长

根据《公证法》《公证员执业管理办法》规定，公证员的任命、取得公证员执业证书，须满足“在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上”的前提条件，且报审程序复杂。一个通过国家统一法律职业资格（或司法资格）考试的人员，要获得公证员任命、取得公证执业证书，至少需要2年以上时间；具有3年以上其他法律职业经历的也要1年以上。这对于一个因达不到法定执业条件而无法开展业务的公证机构（无人处或1人处），即使招录或招聘到符合任职条件的也要2年以后才能够正常开展业务，显然是远水解不了近渴。

（三）在1人处或者无人处，申请公证员任命人员的实习及鉴定无法落实

现行制度规定，申请公证员任命的，由该申请人所在公证机构出具实习鉴定并推荐其担任公证员。对于申请在1人处或者无人处执业的人员，因公证机构已经停止办理业务，在2年或1年的实习期间根本接触不到任何公证业务，实习也就无从谈起，其实习鉴定由不能正常开展业务的公证机构出具，显然是不合理的。

四、云南加强边疆民族地区公证员队伍建设的实践

截至2018年底，云南省140个公证机构中无人处3个，1人处9个，2人处49个。昆明市主城区（呈贡区除外）8个公证处的办证量和业务收费占全省的70%以上。对此，省司法厅以满足民众公证法律服务需求为导向，坚持统筹规划、采取多项措施，加强公证员队伍建设，不断推进全省公证行业的均衡发展，

（一）开展对口帮扶工作④云南所采取的措施特别是对口帮扶工作得到了司法部和中国公证协会的充分肯定，在司法部下发的《关于进一步加强公证工作的意见》中，我省提出的驻点执业等解决欠发达地区公证机构人员短缺问题的办法，被吸纳进文件中。中国公证协会在工作部署中，要求推广云南的做法，扶助边疆少数民族地区开展省内驻点执业、对口帮扶互助活动。

从2011年起云南省司法厅、省公证协会积极组织经济发达地区与欠发达地区的公证机构开展对口帮扶活动，通过捐资赠物、驻点执业、交流学习等方式建立长期帮扶机制。2018年10月，省司法厅下发《关于进一步加强公证行业对口帮扶工作的通知》，推进第二轮公证行业（2018-2020年）对口帮扶工作。与2012年相比，目前被帮扶公证机构办证量增长了40.8%、业务收入增长了37.3%，解决了5个边境县公证处执业合法性的问题，帮扶工作取得明显成效。

（二）支持和鼓励欠发达地区公证机构开展人才引进和培养工作

云南省司法厅、省公证协会组织引导公证机构通过在云南法律院校设立奖学金、举办公证知识讲座等方式宣传公证制度和公证知识，以影响高校毕业生在职业规划中增加从事公证工作的选项。同时出台相关政策（如发放奖励和学费补助等）鼓励公证机构引进高素质人才。

（三）加大发展公证员队伍工作力度

2017年云南省司法厅与省编办、省财政厅和省人社厅联合制定《关于推进全省公证体制改革机制创新工作实施意见》，明确州市公证机构编制。凡是有空编的公证机构要通过招录、聘用和选调等方式补充公证员。2018年3月根据《云南省人力资源和社会保障厅关于做好全省2018年事业单位公开招聘笔试服务有关工作的通知》精神和省司法厅的要求，各州市司法局积极与当地人社部门沟通协调，通过公开招聘方式补充公证员。

（四）司法行政机关要关心公证事业、关爱公证人员，用制度、待遇、感情留人

调研中发现，司法行政机关对公证工作的重视程度在很大程度上影响公证队伍的稳定和发展。如西双版纳州勐腊县司法局面对困难不是“等、靠、要”，而是主动作为、解决问题：落实公证机构独立法人地位，增强自我发展原动力；通过向社会公开招聘吸纳优秀人才；改善公证处办公环境、提高待遇。2018年，勐腊县公证处已办结公证事项近1000余件，业务收费达70余万元，比2017年有大幅上升。这些措施都有效稳定了公证员队伍。

五、加强边疆民族地区公证员队伍建设的对策建议

在公证改革的大背景下，加强公证员队伍建设对公证事业发展的意义不言而喻，本课题从制度完善、提高公证员的职业认同度、稳定公证员队伍等多方面提出加强公证员队伍建设的对策和建议。

（一）进一步完善公证制度的顶层设计

建议对《公证法》及相关规章中关于公证员一般任职、考核任职及公证员实习期等规定进行修改。首先，建议修改年龄限制条件。法律职业共同体中，律师没有规定执业年龄上下限，法官、检察官规定执业年龄下限为二十三周岁。可见，公证员的年龄要求是其中最高的。因此，建议《公证法》规定的公证员的执业年龄下限为二十三周岁，取消年龄上限。其次，为吸引其他法律职业人才进入公证员队伍，建议将《公证法》第18条第5款“在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上”修改为“在公证机构实习一年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习六个月以上”；第19条考核任命方式中将“或者具有本科以上学历，从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的公务员、律师”中的执业年限改为“五年”。

建议适当扩大合作制公证机构试点范围，赋予公证机构更大的自主性、灵活性外。在合作制公证机构的设立方面适当降低设立条件，如发起人的人数、发起人的资格限制、发起人的出资数额都可适当放宽。充分发挥合作制公证机构在吸引人才、激励机制、拓展业务方面的优势，引领公证事业的发展。

（二）采取多种措施提高公证职业的认同度和吸引力

首先，建立合理的公证员薪金分配制度，适当提高公证员待遇。可参照医院的财务管理模式及分配方式进行管理和分配，通过提高待遇，使公证员收入与工作压力及风险成正比，进而提高职业认同度和职业吸引力。同时，针对不同情况做不同处理：其一，对于公证业务量少的偏远贫困地区，业务收入远远不能保障公证机构运行需要的，要加大财政保障力度，确保正常开展业务，公证员的收入应不低于当地公务员收入；其二，对于经济较发达地区，业务收入能够满足公证机构运行需要的，应赋予其更多的人、财、物自主权。

其次，制定合理的考评与激励机制，拓宽公证员发展空间。建立以个人专业能力和业务能力为基础的考评与激励机制，并考虑办理公证事项质与量因素，刺激公证员积极办理公证业务。避免因不合理考评、激励机制导致的“办与不办”“办多办少”无区别以及“少办少承担风险”的消极状况。尽快建立统一的全国公证员职务晋级制度，对边疆民族地区适当放宽晋升条件；可出台相关文件规范公证员职称评聘，使公证员的职业上升渠道畅通。

最后，要制定合理的公证行业人才流动机制。同时通过建立相应的机制，引导、鼓励符合公证员任职条件的人才到边疆民族地区公证机构执业，在待遇、职称评聘、学习培训方面给予政策倾斜。

（三）以吸引人才为入口，不断加强公证员队伍建设

公证机构有空编的，应按编制数全额招聘公证人员；增加公证机构编制数，县（市、区）公证机构不少于5人，州市公证机构不少于10人。在边疆民族地区，特别是公证业务量较少的公证机构，经费保障方面应该坚持公证机构的公益性、非营利性质，给予确定为公益一类事业单位或公益二类公证机构较大幅度的财政保障，保证其业务正常开展。

坚持从通过国家统一法律职业资格考试的人员中选拔、任命公证员,不断充实公证员队伍。同时，考虑边疆民族地区特殊情况，适当降低公证员准入门槛。此问题在2018年《国家统一法律职业资格考试实施办法》第23条中已经有所体现⑤国家统一法律职业资格考试的实施，可以在一定时期内，对艰苦边远和少数民族地区的应试人员，在报名学历条件、考试合格标准等方面适当放宽，对其取得的法律职业资格实行分别管理，具体办法由国家统一法律职业资格考试协调委员会确定。。

边疆民族地区公证机构（特别是已经停止执业的公证机构）招录、调入和聘用符合公证员条件人员的实习方式，在制度层面应允许采取特殊政策。申请到边疆民族地区公证机构执业的人员，可采取三种途径学习或实习，一是集中到相关法律院校（如公证学院）脱产学习、集中培训；二是由省级公证协会统一组织，集中到本省规模较大、业务种类多的公证机构实习，期限为6个月或1年；三是就近就便选择在本州市（同一执业区域内）正常开展业务的公证机构实习。学习或实习结束后，由实习公证机构出具实习鉴定，由学院或省公证协会组织统一考试，考试合格的可直接申请任命公证员、取得执业证书。

进一步加大对公证资源不足的边疆多民族地区的政策扶持力度。一是通过对口帮扶、选派公证员驻点执业、设立分支机构、公证行业志愿服务活动等多种方式,解决欠发达地区公证机构公证员短缺的问题；二是由中国公证协会或省级公证协会建立公证行业互助基金，用于边疆贫困地区公证员学习培训补贴，或借鉴法律援助“1+1”的模式，从全国或全省选派优秀公证员、大学生志愿者到边疆贫困地区公证机构执业或工作。

在有需要的边疆少数民族地区，培养和配置少数民族语言双语公证人才。此方面可借鉴人民法院的做法。早在2015年4月，最高人民法院就与国家民委联合印发了《关于进一步加强和改进民族地区民汉双语法官培养及培训工作的意见》，推出双语法官培养“千人计划”等措施，着力解决民族地区人民法院双语法官短缺问题。

（四）加强监管和服务，不断完善公证机构的内部管理

司法行政机关作为公证事业的主管机关，在充分尊重公证机构独立法人资格基础上，要进一步加大对公证机构办证质量监管力度；公证协会作为公证业的自律性组织，除依法依章程履行行业管理职责外，还应通过多种形式向社会公众普及公证知识，提高社会公众对公证的认知度。对于司法行政机关和公证协会，还要转变监管方式，变事后监管为事先监管，强化事中监管和事后问责监管。同时，也要为公证机构和公证人员服务好，做到对公证人员在政治上信任、业务上扶持、生活上关心。在公证机构内部进行更为科学的岗位及人员配置，更多考虑如何满足民众对公证法律服务的需求；公证机构的编制优先用于公证员，同时理顺对在编公证员、辅助人员的管理。如公证处的辅助人员的数量应根据业务的需要由公证处根据实际需要合理确定，公证员与辅助人员的比例为1：3～5较为合适。

（五）强化宣传力度，提高普通民众公证认知度

重视公证宣传工作，综合运用广播、电视、报刊、网站、微博、微信等多种传媒手段，并通过建立典型公证案例库等形式，向民众宣传我国公证法律制度和公证工作，使之进一步增强公证法律意识，提高对公证的认知，更加自觉地在民商事活动和社会交往中运用公证手段实现和维护自身权益，以此为公证事业发展营造良好社会环境，促进公证员队伍发展。