风险社会视角下我国构建大规模侵权事件社会分摊赔偿制度研究

陈 阵，徐家良

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

内容提要：科技发展为人类人为地制造了更多的风险与威胁，人类社会步入了“风险社会”的特定时期。风险社会中因科学技术的发展而相应大规模侵权事件不断出现，使其救济赔偿问题成为时代课题。由于大规模侵权事件中受害者数量巨大、因果关系前后界定难、后果计量繁杂等特点，使得大规模侵权事件损害赔偿的难度加大；同时，司法诉讼、责任保险、行政救济的局限，及过分依赖政府完全介入等问题的叠加，使得大规模侵权事件事后救济陷入困境。借鉴域外经验，建立大规模侵权事件社会分摊赔偿制度是有效破解之道。

一、问题的提出

科技发展而伴生风险社会。科技发展为人类人为地制造了更多的风险与威胁，人类社会客观上亦逐步迈入了“风险社会”的特定时期。德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年在其撰写的《风险社会》一书中首次提出“风险社会”的概念。他指出：“现代社会就是一个风险四伏的社会，在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。这个风险不仅威胁着风险的制造者，也威胁着无辜者。社会问题的核心议题和焦点也从财富分配转移到了风险分配”[1]。“有权利必有救济”[2]，风险则意味着侵害和赔偿。特别是风险社会中频发的典型大规模侵害事件，如何最优赔偿成为社会必须考量的难题。然而面对此起彼伏的新型大规模侵权事件时，现有的侵权法律及相关制度凸显先天应对缺陷，西方各国法律制度在20世纪经历了前所未有的危机[3]。虽然对于物损，通过修理、重作等方式在某种程度上可以实现“原状回复”[4]；但是对于人身损害，赔偿却绝不可能让其恢复至被侵害之前，那么金钱补偿就成为唯一的赔偿手段。但“以裁判为中心”的传统侵权司法赔偿制度与现代社会的一切“以受害人为中心”的社会利益考量标准之间出现相互博弈。诉讼方因共同诉讼、交易费用、诉讼成本等条件的局限，加之被诉讼方因果关系认定、侵权人赔偿财力等至关要素的制约，传统的侵权法“一判了之”的司法路径不畅。即使判处侵害方企业破产，但因企业破产清偿顺位的次序，受害方也得不到及时有效的赔偿，企业还有可能通过破产逃避巨额赔偿责任。作为社会救济最有效屏障的商业保险(特别是责任保险)，因大规模侵权事件风险识别和衡量技术的可保条件不确定，难以提供有吸引力的保险产品。为此，西方各国开始绕开侵权法而探索竞合的一揽子社会化救济方式。

如何补偿受害人的权益、惩戒加害人但又要兼顾社会效益等，对国内外的法律制度、社会管理提出了挑战，大规模侵权救济赔偿问题因而成为时代课题，并在20世纪60年代西方主要国家开始理论与实践的探索。在中国经济社会高速发展的当今时代，顺应“风险”替代“财富”成为社会分配的主角的风险社会视野，引领社会风险分配导向，弥补实体法和程序法的缺陷，规避单一救济路径的“瓶颈”难题，构建具有中国特点的大规模侵权事件社会分摊赔偿制度，维护社会公平正义，已成为我国提升社会管理水平、建设和谐社会的当务之急。

二、风险社会与大规模侵权事件的内在耦合性

“风险社会”既是一个社会学慨念,也是一种社会理论[5]。在风险社会中，人为风险与人类生产生活须臾不分。现代化的大规模生产、销售和消费，对自然的索取演变成为对自然的伤害，进而人与自然相互伤害，奠定了大规模侵权事件发生的偶然与必然，二者相伴相生，存在内在必然耦合性。根据科技发展的时代特征，将风险社会化分为前科技时代和后科技时代风险社会，分别具有不同的特征，演变产生的大规模侵权事件类型各不相同。图1为风险社会特征结构。

图1 风险社会特征结构

前科技时代风险社会的特征。人类伊始，洪水、地震、火山龙卷风、恶性传染疾病等各种类型的天灾人祸就不断涌现，对人类的生存与发展都构成了巨大威胁，让生活在受灾区域的人群遭受严重的侵害，大量伤残与死亡。人类发展繁荣过程始终不断与各种类型的天灾人祸抗争以求生存。但在生产力低下，科技不发达的时代，制约了人类抗争的能力。人类在某种程度上对风险既不能“预”也不能“防”，只能听天由命、顺其自然，其结局往往是毁灭性的。前科技时代风险社会更多的是自然灾害层面的风险。

后科技时代风险社会的特征。随着人类生产力的不断进步，人类具备了不断推动科技进步与社会发展以抗争自然灾害的可能性和必然性。科学技术的不断发展，促进了生产力的提高，人民在改善衣食住行等基本生活需求的基础上，又将科技用于预防各种自然灾害，治疗各种疾病，人类社会与自然的关系发生了质变。人类对自然风险的抗争开启了崭新的时代，既能“预”也能“防”，在一定程度上避免了灾害的发生或减轻了灾害的程度。后科技时代风险社会更多的是人为制造的社会风险。

风险社会必然耦合孪生大规模侵权事件。后科技时代风险社会一般规律为大规模侵权事件频发，成为如影随形的孪生品。科技发展在为人类带来诸多好处的同时，也为人类人为地制造了更多的风险与威胁，人类社会步入了“风险社会”的特定时期，大规模侵权事件频发成为这个时代的典型特征。工业革命为人类社会的发展带来了深刻的变革，随着技术革命的周期缩短，科技呈现出飞跃式的发展，为人类改造和征服自然提供了有力支撑。但社会风险也相伴而生，化工产品的开发、填海造田的环境改造、截江引河的生态工程、核发电工程和基因工程……，都在为人类生活变革的同时，也打开了“潘多拉的盒子”，成为悬于人类命运之上的“达摩克利斯之剑”。随着科技日新月异的飞速进步，有时候人为制造的风险甚至超过自然形成的风险频次。大规模侵权事件事故日益成为一种常态风险。但现有的科技水平却在预防和控制风险方面乏力，还不能完全做到超前发现潜在的危险，防之于未发，制之于未萌。典型的社会风险案例，如美国陆续发生的“1977年肯塔基州俱乐部失火案”、“橙剂”案、“石棉损害案”、“911”事件等；我国的2003年“龙胆泻肝丸事件”、2008年震撼全国的“三聚氰胺奶粉”事件、2015年我国发生在长江航道上沉船的“东方之星事件”，等等。不仅严重侵害了个体权益，也直接侵害了公共利益，破坏公共秩序，威胁社会稳定。

三、风险社会大规模侵权事件的构成考量

关于大规模侵权的概念，德国Von.Bar教授认为大规模侵权不属于法律的范畴。他提出将大规模交通事故、大型客运工具事故、环境事故、缺陷产品造成的大规模侵权、大型社会活动中的大规模侵权等归入“大规模侵权”[6]。我国近几年也有学者提出过相似论点，并认为大规模侵权是风险社会的一种极端表现,是经济发展过程中不可避免的一种风险衍生物[7]。综合归纳其广义概念为：大规模侵权事件是由于加害群体或个人的单一不法行为或者同时多个发生的具有同质性的不法行为叠加, 给大量的事件受害人带来人身或财产单一损害或者同时造成两种损害叠加后果，乃至对整个社会效益造成严重影响的事件。

如何界定“大规模侵权事件”的性质是处置赔偿问题的关键和前提。通过总结国内外大规模侵权事件的发生规律和显著特点，笔者认为“大规模侵权事件”一般兼具三个特点。一是同一同质性。侵权的产生的原因是由于同一个侵权行为或同质行为。二是大范围大数量。事件造成大范围的波及区域和大数量的受害者遭受损害。三是后果多后果重。既造成受害者的人身损害也造成财产损害，甚至同时造成两种损害的叠加后果。

以“东方之星”事件为例，其兼具大规模侵权的三个特点：因翻船造成对船载游客的同一侵权行为；受害数量大，死亡人数众多，近400人；损害范围大，一次性众多家庭生死离别，国内外关注，影响恶劣。再如，以河北发生的“三鹿奶粉添加三聚氰胺事件”为例，同样特点鲜明：因劣质奶粉对众多有孩子家庭的同一侵权行为；受害者数量大，涉及了30万受害群众；损害影响大，众多家庭因孩子的后天残疾不但造成了家庭的沉重负担，而且失去了未来和希望。其中，安徽省阜阳市农村贫困家庭遭受侵害尤其严重，2004年因以低价购买劣质奶粉喂养孩子，结果造成营养不良或死亡的“大头娃娃”达241人。上述案例可以划定为典型的大规模侵权性质事件，应采取责任加重的方式,引入社会评价观念,实施惩罚性赔偿。虽然我国2010年7月1日实施的《侵权责任法》中首次引入了惩罚性赔偿的条款，在此方面有所突破。但仅限制在产品责任领域，远远不能起到对恶意侵权行为的制裁和遏制作用[8]。

四、大规模侵权事件传统救济方式适用缺陷

在风险社会的时代大背景下，大规模侵权事件发生的频次加快。由于受害者数量大、前后因果原因关系界定难、损害后果的繁杂等特点，使得大规模侵权损害赔偿难度加大;加之司法诉讼、商业保险、行政救济的局限，而过分依赖政府全面介入等问题，使得大规模侵权损害救济遭遇“瓶颈”，单一救济路径失效。大规模侵权事件中单一救济方式的缺陷导致救济效果的差强人意，无法达到预期。大规模侵权救济应由侵权法、社会保障法与保险法共同提供法律依据。

传统的侵权法机制适用于责任认定规则以及司法程序等要素，成为最为基础的救济途径。但缺陷也显而易见，即大规模侵权事件的复杂性，常常导致被侵权人不能通过诉讼制度及时得到救济，更难以得到相应足额损害赔偿。一方面，诉讼仅是对侵权人进行惩戒。但由于受害人数众多，分布范围广大，可能发生无法对所有受害人进行有效赔偿的局面;同时，严重侵权事件中，受害者损失重大，而侵权者不具备足够的赔偿能力，致使受害者得不到足够的赔偿。另一方面，整个风险社会中，大规模侵权事件纠纷中的受害人所承受的风险后果，并不能用单一侵权过错界定。

商业责任保险适用于在分担加害人风险、损害分担等方面能弥补侵权法的不足，成为最为有效的救济补充。但责任保险对侵权责任天然的寄生性以及保险机制的固有的经营性商业法则严重地影响其在大规模侵权损害赔偿中的功能[9]，同时，责任保险制度的局限性导致在对待大规模侵权事件复杂性上的衡量技术手段和风险甄别上的路径不畅。另外，我国保险业法律的立法滞后，保险种类缺失，赔偿程序复杂，在应对大规模侵权事件损害赔偿问题上难以成为主力军。

社会保障制度适用于对特定的，更多的是对弱势群体进行有效救助，发挥基础保障作用，成为最为关键的救济底线。其根本作用是一种兜底性的社会常规保障制度，即社会保障制度建立的基础和出发点，就已决定其不适合有助于解决大规模侵权事件的损害赔偿及救济等问题。

政府应急体系适用于运用政府完备的组织机构，拥有的强大行政权力及掌握的雄厚资源，快速应对突发大规模侵权事件，解决侵权人赔偿能力不足，诉讼时效慢且差等问题，维护社会稳定。但在以往的大规模侵权处置过程中，政府因社会稳定和国内外影响等诸多原因，经常性习惯性地“积极”过度，对侵权责任过分包揽，大唱“独角戏”。政府若用财政收入替加害人承担责任，易引起引起纳税人的不满和以往类似事件主体的攀比与不满，也欠缺社会公平；同时因财力等因素限制，还易发生受害人在权益得不到及时足额满意补偿时，引发受害群体过激行为，损害正常社会秩序。因而,政府的介入不是随意性行为,介入的政府及部门、介入的行为方式，都应受到一定的限制[10]。

五、大规模侵权事件救济机理的裂变与重构

在西方的实践中，救济机理在理论与实践的不断反复中，逐渐裂变与重构。

赔偿理念由“个体责任自负”向“社会责任共担”过度。社会风险理论是大规模侵权的重要理论基础。19世纪末，人们开始意识到伴随现代技术而来的风险随时可以诱发现代风险社会中严重的大规模侵权事件的发生。因赔偿代价巨大，按传统的“责任自负原则”处理事后，即使个体倾家荡产也难以承担巨大的损失赔付，迫使其“走死逃亡”现象时有发生，无益于解决现代风险社会中的大规模侵权危害。为此，基于道义责任方式的民事责任方式与当今现代经济社会的深刻变化不相适应，从而推动民事赔偿方式由“个体责任自负”向“社会责任共担”过度。

救济范式从“诉讼救济为主导”向“社会救济统筹”转变。纵观西方大规模侵权事件的救济机理，主要有诉讼救济和社会救济两种。诉讼救济主要是以侵权法为中心的民事诉讼。社会救济包含责任保险、社会保障、赔偿基金和政府应急机制等。大规模侵权事件开始以诉讼为主导的救济方式，在20世纪末曾达到了集团诉讼的高峰。但因利益和损害差别、赔偿精细化和诉讼巨大成本等方面制约的原因，近年来司法诉讼的“泡沫”正在破裂，倒逼走出了司法诉讼、责任保险、社会保障、建立基金和政府介入等捆绑式救济竞合的新途径，最终导致救济理念的裂变与机制的重构。

赔偿机制由“政府守夜人”向“国家福利制”重构。追溯二战以后，国家管理理论与实践发生深刻变革，随着生产力的提高，国家财富的不断积累，国家拥有了更多的实施积极财政的话语权和行动自由。在发生大规模侵权事件之后，政府有条件提供相应的保障机制，而不再只是充当“守夜人”的角色。国家可发挥福利国家的优势，积极利用财政政策承担相应责任。为此，世界各国在应对大规模侵权事件中都对国家发挥主导作用的社会分摊理论进行了有效的实践。如通过各种资源整合，美国建立了的“超级基金”制度，德国建立了“残障儿童救助基金”和“康特甘基金”，赔偿机制由“政府守夜人”向“国家福利制”转变。

补救措施从“先惩戒，后治理”向“先治理，后追责”重构。针对责任主体不确定或无法承担责任，而自然环境和公众健康又面临巨大隐患的问题，治理和惩罚并重，治理先行，达到快速赔付和环境修复预期，消除公众恐慌，维护社会稳定。如“拉夫运河事件”等大规模环境污染带来的环保损害引发美国政府构建“超级基金”制度。巨大的社会舆论压力促使美国国会在1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，对被污染的场地管理和修复设立专项基金，即“超级基金”。国家财政拨款、公司所得附加税、汽油消费税等资金入口共同为超级基金提供了来源渠道。在责任人无力承担责任的赔偿费用时，由基金先行垫付，先治理，后惩戒再追责。为此，该法案也被称为《超级基金法》。美国联邦环保局(EPA)被授权为专项基金管理主体，督促事件各方责任者负责清理危险废物污染场所及消除排放环境中的有害物质，补救措施从“先惩戒，后治理”向“先治理，后追责”运作。

综合分析，国外都是以立法的模式建立的各种基金制度，基金渠道为政府、企业以及公众三方面，为人类在处理大规模侵权事件损害赔偿问题方面积累了成功范例。到目前为止，美国的超级基金制度建立已近40年，在应对社会环保危机中，起到了不可替代的作用。在该基金的项目化资金支持下，清理了有害土壤和废物等1亿多立方米；清理了有害液体等3410亿加仑；为成千上万的居民开发了清洁饮用水源地。发生在德国的“康特甘”侵权事件的有效处置同样可以借鉴。20世纪50年代末，德国一家著名制药公司研制的镇静药“康特甘”，能够有效缓解早孕反应，因而受到广大妊娠期妇女的青睐，争相服用。然而时间不久，人们发现康特甘会导致新生儿四肢畸形的严重的副作用后果，成为德国历史上最具典型灾难性的医药丑闻。据估计，当时德国的“康特甘”副作用受害者多达5000多人，至今还存活的有2700多人。该案中，单一靠制药企业赔偿救济难以实现，迫切需要通过建立社会分摊制度破解困境。经过艰难的谈判和抉择，受害者与该制药公司达成纠纷和解。受害者从实际出发，放弃几十亿(马克)的赔偿诉求及相应的司法救济，避免企业因巨额赔偿直接破产而再无责任人可追诉的不利后果。作为责任和回报，该制药公司则出资1亿马克，为了救助那些可能由于康特甘致残的儿童，建立“残障儿童救助基金”，并于1971年12月联邦议会立法通过。之后，联邦政府先后注入数亿马克，又于2005年联邦又通过立法成立了专项救助基金，即“康特甘基金”。

六、我国大规模侵权事件社会分摊制度的构建设计

(一)西方传统的大规模侵权损害赔偿制度在我国的局限与失效

纵观西方发达国家的实践，传统的大规模侵权损害赔偿制度主要依据法律体系为大陆法系和英美法系两种。大陆法系的主要代表国家为德国和法国，其典型特征是采用团体诉讼和强制责任保险制度；英美法系的主要代表国家为英国和美国，其典型特征是采用集团诉讼和设立专项赔偿基金。但两种法系的赔偿制度是在各自国情的基础上形成的，与我国国情相比，单纯引用都存在着局限性，甚至制度失效。

局限性表现为：我国现有司法资源应对大规模侵权事件面临困境，相关法律法规衔接不畅，从实体法到程序法，先天不足，难以应对。在实体法方面，存在大规模侵权概念不清、惩罚性不足、破产清偿顺位不符，救济制度不闭环，等等问题。在程序法方面，存在针对大规模侵权事件的代表人诉讼制度(《民事诉讼法》第53条规定)形同虚设、公益诉讼制度(《民事诉讼法》第5条规定)程序规定缺失、举证和因果认定难，诉讼救济执行时效和弥补到位难，等等问题。在社会化救济方面，西方各国以责任保险和基金模式为主的社会化救济模式在我国也尚未建立健全，甚至在责任保险上尚未突破。

失效性表现为：(1)诉讼主体难以产生。团体诉讼和集团诉讼都不适合中国法律规定。我国的《民事诉讼法》所规定的代表人诉讼制度和公益诉讼制度又不适用大规模侵权事件。所以，在以往我国发生的大规模侵权事件中，基本都是政府在其中行政主导。笔者还没查阅到一起大规模侵权事件共同诉讼案件的发生。(2)责任保险险种缺乏。由于大规模侵权事件的发生频率、损失概率和最大损失难以评估，导致其不满足可保风险的理想条件，甚至对于经营者来说无利益可赚，保险公司承保意愿消极，我国目前还没有针对大规模侵权事件的专门险种。(3)政府的主导地位不同。西方的国情下，人民更愿意以法律来解决一切问题。而我国的国情是政府始终“以人民为中心”，有强大的社会动员能力。人民的心理也是在危机时刻寄希望于政府。所以，西方解决大规模事件往往以法律为主，其他途径为辅。而中国则往往以政府为主，法律等其他途径为辅。

综合以上分析，西方传统的大规模侵权损害赔偿制度在我国受到国情和法律体系的局限，水土不服，导致在解决大规模侵权事件时难以取得实效，甚至失效。我国必须走出具有中国特点的大规模侵权事件救济之路。

(二)我国社会分摊赔偿制度构建的基本原则

在处置大规模侵权事件中，世界各国普遍采取综合性赔偿机制，以利于达到最优化的救济目的。总的原则是国家有力干预，提高受害者获得补偿的效率；力求避免侵权诉讼，节省国家法律资源；防止侵权企业破产，引发行业和社会动荡。为此，我国在处置大规模侵权事件，构建社会分摊赔偿制度时应遵循以下四条原则。

国家有关职能部门强有力的行政干预的原则。为了规避侵权企业逃避责任，受害人有时无法通过传统的民事赔偿方式达到理应所得的补偿和救济，应采取国家积极介入的手段，通过国家有关职能部门强有力的行政干预，保护公民的合法权益。

快速提高受害者获得补偿效率的原则。为了减少社会不稳定因素的出现，平息受害者的不满情绪，疏导社会心理，应采取特事特办、绿色通道的办法，建立赔偿基金作为补偿手段，节省诉讼费用，快速提高受害者获得补偿效率。

减少因赔偿方式竞合而造成的过度补偿的原则。为了提高赔偿效率，必将采取综合性赔偿机制，竞合各种赔偿方式。应规避迎合民众期望相同或者更高的赔偿的心理，依法依规采用统一的证据标准并简化举证过程，减少诉讼的压力，减少因赔偿方式竞合而造成的过度补偿，减少非经济损害的赔偿额，兼顾各方利益。

防止侵权企业破产引发新的社会不稳定的原则。为了防止因“一对多”的赔偿模式，产生积累起来的赔偿金是足以让一个大企业的陷入倾覆的地步，甚至企业破产也不足以抵付赔偿损失，企业因大规模侵权的不堪重负而破产问题的发生。应动用全社会的力量，避免这种灾难后的灾难，保证赔偿，保护企业，防止侵权企业破产引发新的社会不稳定的原则。

(三)我国社会分摊赔偿制度构建意义衡量

目前，我国虽然还没有立法建立公共赔偿基金制度，但在某些领域也尝试建立了性质和功能相近的制度。在侵权事件发生概率最大的旅游领域，建立了旅游质量保证金制度。旅行社在注册成立之前，必须在当地旅游委(局)指定的账户内存入一定数额的资金(保证金)，由当地旅游委(局)负责监管。其目的和宗旨是当旅游者的正当权益受到旅行社及导游的侵害，在旅行社难以履行赔偿责任的特定情况下，通过启动相应程序，质量保证金优先补偿受害旅游者。我国的旅游质量保证金制度与国外的公共赔偿基金相比，存在着赔偿资金缺乏、赔付效果差等缺陷。虽然所有旅行社缴纳的质量保证金形成了一个非常庞大的资金总额，但资金未汇合一处，用途泾渭分明，“井水不犯河水”；在具体个案的赔偿中，“谁的孩子谁管”，案件涉及那个旅行社就动用那个旅行社所缴纳的质量保证金，多不添少不补，时而够用、时而不足。所以，针对相对大规模侵权事件的巨额赔偿往往力不从心，达不到良好的社会效应。而国外的旅游公共赔偿基金是由所有旅行社共同缴纳费用而形成的资金额巨大的基金池，完全汇合为一体，统一支付对个案的赔偿，一方有难，八方支援，资金流动不受某个旅行社缴纳金额上限的制约。实践证明，国外统一管理和使用的旅游公共赔偿基金范例应成为我国未来建立各种公共赔偿基金的发展方向。

面对我国新时代社会的主要矛盾和改革发展的任务，在“以人民为中心”的具体体现上，尽快针对大规模侵权事件引入社会分摊损害救济(赔偿)基金制度，是让人民群众真实感受到社会公平、生活安全、提升幸福感的有益方面。(1)实现侵权损害及时的“补救”。目前，虽然多元化救济途径正在大规模侵权事件中不断被引进并日益发挥重要作用，但是救济(赔偿)基金制度优势明显，可以及时补救损害，且经得起实践的检验和论证，已成为主要西方国家通行制度。大规模侵权事件中及时对受害者进行救助和损害赔偿，是对个体利益乃至社会公共利益的公平与正义的保障，有利于维护社会稳定。赔偿基金制度作为诉讼之外的纠纷解决制度，可以单兵有效突破大规模侵权赔偿和救助的困境。(2)实现社会风险责任的“分摊”。通过赔偿基金制度对群众社会风险损失进行弥补，并通过再分配分摊社会风险责任，客观上增加了损害赔偿赔付能力。(3)实现社会多方利益主体的“共赢”。通过多元化的社会渠道筹集资金，建立大规模侵权损害赔偿基金，是政府、企业及公众共赢的选择。每个人都可能成为潜在的受害者或受益者。基金的保障既可以使受害人得到快速有效的损害赔偿，也有效避免了侵权人因无力应对赔偿而出现的停业，甚至破产的不利境地，最后还得政府兜底收拾工人失业、社会救助等残局。实践证明，大规模侵权损害赔偿基金能够节约社会管理成本，促进公平和正义，维护社会稳定,同时兼顾经济发展。

(四)社会分摊赔偿制度构建的主要路径

1.行政主导建立救济(赔偿)基金。要充分发挥行政机关在基金的筹集中的引领功能，探索由相关政府部门和行业协会组成基金筹集办公室统筹各种事项。赔偿基金的筹集主要由四个渠道。(1)侵权责任人列出专项资金。这部分款项应占赔偿基金的大部分数额。如东方之星事件中首先应由所属旅游公司出资。(2)中央或各级地方政府的特殊专项拨款。(3)相关保险金补偿。(4)社会捐助款项。

2.配套建立救济(赔偿)基金管理机制。基金的管理应设各方共同认可的专项管理主体。管理主体可由大規模侵权事件发生地县级以上人民政府指定并征求侵权人、被侵权人代表以及相关法院的意见。可由政府人员、法官、律师、会计师和相关专家组成管理人。也可指定保险公司、慈善总会、红十字会等非营利性组织。其职责主要为：制定标准，评估赔付范围，发放赔付款，定时公开披露赔偿基金款项的使用状况，协调侵权人与受害人之间矛盾等。

3.启动被侵权人的捐助与免诉协议。在处理大规模侵权事件中，应调动事件双方的积极性，实现博弈效果最优。一方面要按照捐助可以免诉的方式，激励侵权人及时积极出资，捐助建立专项救助基金。同时，对于侵权人捐助的事先垫付资金的性质，应在其捐助后部分或全部免除侵权人未来可能承担的侵权赔偿責任。另一方面要按照美国9·11 赔偿基金等国际赔偿的惯例，让被侵权人签署放弃诉讼权利的声明后，才能支付赔偿基金，从而防止被侵害者在赔偿预期上“得一望十”，避免诉讼之累。