以制度创新激发基层社会治理

张立军

改革开放四十多年来，我国社会治理体制创新呈现由“单一主体”向“多元主体”的演化，由“权力治理”向“法律治理”的演化，由“部门治理”向“基层治理”的演化。党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。作为一项系统工程，这些新理念、新举措的贯彻落实，亟待顶层设计与基层探索的良性互动、有机结合。

浙江省舟山市普陀区以制度创新激发社会治理内生动能，通过调整体制机制，转变政府职能，延伸拓展“最多跑一次”改革，实现基层矛盾纠纷化解“最多跑一地”，把赢得民心民意、汇集民智民力作为基层社会治理重要着力点，极大地激发了基层社会治理的内生动能。

体制创新：从“碎片化”转向“体系化”，推动群众诉求一网收集、高效解决

習近平总书记深刻指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，“加强和创新社会治理，关键在体制创新”。

影响基层社会治理成效的一个普遍性问题，是群众合理诉求得不到及时解决，最终演变成矛盾，而这一问题的根源在于以往社会治理力量分散、各自为战，碎片化现象比较突出。为此，普陀区以网格化为基础、信息化为支撑、协同化为保障、实战化为导向，纵向上打造“区—乡镇（街道）—社区（村）”三级善治指挥链，形成了权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的组织架构;横向上构建多元主体和立体平台交互的共治同心圆，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会共治网络。

具体而言，在区级层面上，普陀区设立社会治理综合服务中心，整合投诉举报、网格平安、12345公共服务等10个系统平台功能，研发建成综合信息指挥系统，实现群众诉求一网归集、一网分流、一网办理、一网反馈、实时跟踪、事后可查。在乡镇（街道）层面上，强化“一室四平台”载体功能，即设立综合指挥室和综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的机构和力量实行统一指挥、统筹管理，力争实现“大事不出岛”。在社区（村）层面上，打造“网格化管理、组团式服务”升级版，科学划分网格，整合设立专职网格员队伍，建立完善网格员职责清单和考核管理办法，实行干部“驻村联社”“逢五进格”等制度，充分发挥网格员综治信息采集、矛盾问题处理、基层社会稳控三大功能。

流程再造：从“多头跑”转向“跑一地”，推动矛盾纠纷一站受理、依法化解

习近平总书记强调，“社会治理的最好办法，就是将矛盾消解于未然，将风险化解于无形”，“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。只有坚持源头治理，才能从根本上解决矛盾、防微杜渐。

近年来，普陀区大力推进“最多跑一次”改革，群众对政务服务和公共服务的获得感、满意度得到了大幅提升，但群众投诉举报、矛盾纠纷化解等还存在多头跑、反复跑的问题。为此，普陀区把“最多跑一次”改革延伸拓展到社会治理的全过程，围绕“只进一扇门、办好所有事”的目标要求，构建“党委领导、多方参与、调解优先、司法终局”的新时代矛盾多元化解模式，实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”。

在具体做法上，首先是资源整合、实体运行。依托区社会治理综合服务中心，成建制入驻诉讼服务中心、公共法律服务中心、劳动仲裁院等矛盾纠纷化解最多的15个部门力量，以及海事渔事、医疗纠纷、劳动争议等12个专业性、行业性调解组织，成立调解专家库和律师调解工作室，由中心进行日常考核、工作督查和评先评优，业绩考核重点突出矛盾纠纷的解决率、时效率、群众满意率，努力把中心打造成“诊治社会疑难杂症的综合性医院”。其次是流程再造、标准操作。中心设立综合受理窗口，实行一窗受理、内部分流，为群众提供受理、调解、仲裁、诉讼、执行全流程“一条龙”服务。对重大疑难纠纷和群体性纠纷，建立以法官、首席调解员、援助律师和职能部门参加的“3+X”会商研判机制，多方共同会商解决方案。同时，创新诉调对接机制，组建以诉前调解员、员额法官为核心的简案快调速裁团队，引导案件诉前分流、能调则调，调解挺在诉讼前，减少诉讼案件数量。2018年，中心累计化解各类矛盾纠纷4.5万件，77.3%零跑解决，16.8%只跑一次，按时办结率100%，群众满意率99.6%;民商事案件同比下降15.86%，诉前化解率同比增长30%。再者是多方联动、协同作战。建立中心与镇（街道）联动化解机制，针对海岛群众出行不便问题，依托中心调解力量，综合利用在线矛盾纠纷化解平台和“移动微法院”等进行“线上调、掌上办”，推动矛盾纠纷化解不出岛。针对跨县区海上矛盾较多的问题，创新打造“海上枫桥”升级版，依托中心组建海上老娘舅调解室，聘请20余名外来渔民担任海上老娘舅，基本覆盖沿海主要县区，协同化解海上矛盾纠纷。

从顶层设计和基层探索的关系看，普陀区社会治理综合服务中心的设立和有效运转，是推进“最多跑一次”改革向基层社会治理领域延伸拓展的举措，有助于压实区级主体责任，更好地实现矛盾不上交、不激化，体现了社会治理重心在基层的工作主题。同时，有助于整合力量资源、集成多元手段、上下一体联动，切实回应群众诉求，高效化解矛盾纠纷，是“枫桥经验”在新时代的传承和发展。

民心导向：从“撒豆式”转向“点穴式”，推动全面小康一个不少、共享幸福

民心是最大的政治。无论是基层党建，还是基层社会治理，都必须“把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要的着力点”。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾在海岛县区尤为突出，特别是城区与渔（农）村、大岛与小岛之间发展不平衡、服务不均衡，给基层社会治理带来严峻挑战。为此，普陀区紧紧抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，精准施策、靶向发力，努力减少基层矛盾的产生，使普陀的发展更有“温度”，让群众的幸福更有“质感”。

坚持民有所呼、必有所应，普陀区率先推行民生实事项目人大代表票决制，聚焦群众反映最突出的民生问题，持续加快综合交通、生态环境、社会保障、科教文卫等方面投入，先后获评全国首批健康促进县（区）、全国义务教育发展基本均衡县区、全省公共文化服务体系示范区、浙江首批全域旅游示范区、省级生态文明示范区。

把脉民生痛点，抓住民生短板，普陀区从群众最关注的“厕所革命”“垃圾分类”“流浪犬处置”“社区菜店”“四点钟课堂”“大病救治”“停车难”等问题入手，每年梳理一批“关键小事”清单，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，不断增强群众获得感。

围绕建设开放活力的幸福普陀，普陀区以利民、便民、惠民为重点，扎实推进“治安管理好、品质环境好、邻里关系好、社区文化好、公共服务好”的“五好”型幸福社区，“景观布局美、村容环境美、产业发展美、乡风文明美、社会和谐美”的“五美”型美丽乡村，以及“生态美生产美生活美”的“和美小岛”建设，让幸福阳光洒满普陀每一个角落。

普陀区基层社会治理的创新实践表明，“体制机制创新”和“内生动能激发”是一体两面、同构共生、不可或缺的要素。一方面，体制机制创新是推进基层社会治理现代化的制度保障，是撬动和倒逼社会治理各领域改革的“杠杆”;另一方面，只有真正了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，才能使体制机制创新的“杠杆”找准撬动基层社会治理内生动能的“基点”，从而真正推进基层社会治理体系和治理能力现代化进程。

（作者：中共浙江省舟山市普陀区委书记）

责任编辑：张少义