菲律宾提出重审美菲《共同防御条约》为哪般

刘琳

2019年2月28日，美国国务卿蓬佩奥访问菲律宾，菲总统杜特尔特会见。

2月28日，美国国务卿蓬佩奥在河内出席完朝美首脑会晤后，直飞菲律宾首都马尼拉进行访问。蓬佩奥在与菲总统杜特尔特的会晤中表示，如果菲在南海海域遭到襲击，美将启动美菲《共同防御条约》（MDT）。他的这一宣示实际上是对一段时间来菲有意重审《共同防御条约》的动向做出回应。几乎同时，美驻菲大使金成表示，面对新的国内、地区和全球挑战，美方对条约审查持开放态度。

重审美菲《共同防御条约》近期一直是菲国内热议话题。事情起源于2018年12月底，菲国防部长洛伦扎纳公开称，已指示国防部律师审查菲律宾与美国的《共同防御条约》，旨在决定“是否维护、加强或废除该约”。不过洛伦扎纳也表示，这还不是菲政府的正式行动。

美菲关系自冷战结束以来经历了一些波折，但基于历史原因及应对共同威胁的考虑，两国依然保持了较为紧密的同盟关系。杜特尔特上任后，尽管美菲同盟合作受到影响，但防务关系未有实质变化。2018年底，美国还向菲归还了美菲战争期间从菲掠走的巴兰吉加大钟，这是菲多届政府努力寻求未果的事情，美菲关系似乎在回暖。洛伦扎纳被视为亲美派和在南海问题上的强硬派，他为何此时提出重审《共同防御条约》？审查的前景又如何？

菲国内氛围推动审查

美菲《共同防御条约》签于1951年8月30日，是美菲同盟关系的基石。菲防长洛伦扎纳提出重审该条约，并非心血来潮，与近年菲国内政治走向、地区安全环境及南海问题变化密切相关。

杜特尔特2016年6月上任后不久，出于其在对美问题上的立场倾向和与中国加强经贸关系的现实考量，曾经公开发出废除美菲《共同防御条约》的威胁。但毕竟兹事体大，加上美国当时忙于大选，中菲围绕南海问题的矛盾趋于缓和，杜特尔特政府并未采取实质行动，但对于《共同防御条约》及相关问题的讨论逐渐增多。杜特尔特及其支持者认为，菲应当奉行“独立”外交政策，与中俄等国加强关系，降低对美菲同盟的依赖，他们也对美菲同盟能给菲国家安全带来多少实际好处提出质疑。

杜特尔特一派的言论在菲国内引起反弹，毕竟菲美有着无法割断的历史文化联系，菲民众崇美心理浓厚，对美依然保持较高信任度。菲传统政客及军方都受到美国的深刻影响，在情感和安全上都依赖美菲同盟。分歧的存在把美菲同盟及其走向置于菲对华、对俄乃至整体外交政策调整的大背景下，获得了更高关注。2018年6月，在新加坡香格里拉对话会上，时任美国国防部长马蒂斯曾被问及美菲《共同防御条约》是否适用于南海的问题，但他没有做出明确回答。

洛伦扎纳透露，在宣布对条约进行审查之前一个月，菲国防部副部长仑那就已经在夏威夷向美方提及此事。菲部分媒体评论说，洛伦扎纳提出对条约进行审查，并非真的要废除该约，相反可能是以退为进，一方面希望借此迫使菲国内亲华政治势力说明希望在中美之间做出何种安全安排，以及如何保护国家的根本利益，特别是在南海问题上，如果这些人不愿表态，就意味着美菲关系依然重要，这些人的论点就会被削弱。另一方面，这样做也可以迫使美国让步，在目前比较模糊的条约条款基础上做出改进。洛伦扎纳在2018年12月20日的记者会上曾表示，重新审查、讨论《共同防御条约》的条款，“目的是让这项条约更强有力”。

是否适用于南海

南海问题是菲律宾提出重审美菲《共同防御条约》的最重要考虑。洛伦扎纳和国防部其他一些官员在谈及条约审查时，普遍提到当前菲律宾的安全环境已与条约签署时“完全不同”。洛伦扎纳认为，条约应当反映21世纪的地缘政治现实，特别是中国崛起以及美国需与本地区进行更多接触。这其中隐含的意思是涉及两个层面的问题：一方面是中国崛起，另一方面是美国对本地区的安全承诺是否仍然可靠，特别是特朗普政府上任后奉行“美国优先”原则，要求盟国承担更多责任，对美国与地区盟友的关系带来不小的冲击。菲律宾对上述变化的所有关切都具体反映到了南海问题上。

从洛伦扎纳本人的表态及菲媒体的报道看，菲律宾当前在南海问题上的主要担忧同样表现在两个方面。一方面，菲律宾认为，中国在南海变得日益“咄咄逼人”，不断推进岛礁建设和军事设施部署，在南海岛礁主权、海域划界及资源开发等问题上对菲律宾的“威胁”越来越大。在这种情况下，由于菲国力弱小，美国能否明确安全承诺并及时提供支援，就显得尤为重要。另一方面，由于美国加大在南海的军事存在及“航行自由行动”力度，中美在南海的博弈日益加剧。特别是2018年9月，美海军“迪凯特”号驱逐舰在南海实施“航行自由行动”时，与中国海军舰艇险些发生碰撞，令菲律宾感到中美在南海发生摩擦或冲突的风险在上升。一旦事态激化，菲律宾担心可能因《共同防御条约》规定的义务而被迫卷入中美冲突。

因此，菲律宾要求对《共同防御条约》进行审查的主要目的，是要美澄清在南海问题上对菲律宾安全承诺的范围和程度，并随南海形势变化对条约没有覆盖的情况进行补充。

从菲方角度看，《共同防御条约》主要存在三方面漏洞：一是没有保证冲突发生时美国作为盟友迅速介入。条约第4款规定，任何一方在太平洋地区遭到武装攻击时，另一方可采取行动提供支援，但应“依照本国宪法程序”。因此，在菲与第三方发生大规模冲突的情况下，美国政府必须经国会批准才能介入，这可能使美国的介入延迟或复杂化，甚至导致无法介入。二是适用空间范围存在模糊性。条约规定，“对缔约国任何一方的武装进攻”应包括“对其本土，或其管辖之下的太平洋岛屿领土，或其在太平洋的军队、公共船只、飞机的武装进攻”，但并未明确南海是否包括在“太平洋区域”内，或者争议岛屿是否被视为菲领土。菲律宾一直对此感到不满，要求美方澄清，但美方长期以来拒绝做出明确承诺。

从美方角度来说，保持适度模糊性可以使其与盟友的潜在冒险性保持距离，从而避免在其利益优先的地区被动卷入争端甚至战争。但在菲律宾看来，这将使菲在南海特别是“卡拉延群岛”（我南沙群岛）受到“攻击”的情况下，无法得到美国的保护。还有一个问题是，菲律宾认为，《共同防御条约》只提到菲遭受“武装攻击”的情况，从而留下一个漏洞，即他国可以任意采取低于武装冲突门槛的行动，如驱逐菲律宾渔船以及推进岛礁“军事化”，威胁菲主權和安全利益。所有这些问题，都是菲律宾希望通过重审条约来解决的。

蓬佩奥在访菲期间表示，美菲《共同防御条约》规定，如果菲律宾部队在南海遭到袭击，美国有义务援助菲律宾。这是特朗普政府高级官员首次公开指出，美菲《共同防御条约》的适用范围包括南海海域。但上述表态并未消除菲方疑虑。杜特尔特随后在三宝颜市的一场集会中表示：美国说会保护我们，但美国这样做，需要国会批准。他还以特朗普与民主党议员在美墨边境隔离墙问题上发生的争吵为例，指出美国国会不总是在涉外问题上为总统的决定背书。菲总统府和国防部长洛伦扎纳等人坚持认为，尽管蓬佩奥重申了美国保护菲律宾的承诺，但政策声明并不能与条约规定划等号，《共同防御条约》仍需审查。总统发言人班尼洛3月1日也做了类似表态。

能否推进尚存不确定性

尽管洛伦扎纳强调需对《共同防御条约》进行审查，但目前这主要还是菲国防部的想法，能否推进受到诸多因素影响。

首先，菲国内需形成共识，并向美方正式提出审查要求。目前看，菲国内对此存有分歧。菲外长洛钦在会见蓬佩奥后表示，他认为没必要对《共同防御条约》进行审查，保持一定程度的模糊性正是一种威慑。菲律宾一些学者也指出，《共同防御条约》并不会必然将菲卷入冲突，任何决定必须遵守菲宪法。如果菲不想参与战争，也可选择退出。此外，尽管存在一些问题，美菲同盟的管理迄今为止还是有效的，双方维持着强有力的军事关系，2019年将举行281场双边军事合作活动，美国依然是菲武装力量建设方面的最大外部支持提供者，这使得美菲《共同防御条约》的审查并不具有很强的迫切性。而且菲即将举行中期选举，各种政治势力和派别必然展开激烈竞争，其国内政治局面当中的混乱因素可能增多，因此条约审查即使能够展开，恐怕也不会进展很快。

2019年3月5日，菲律宾不同组织的年轻人在美国驻菲大使馆附近举行抗议活动，要求终止美菲《共同防御条约》。

其次，美国会否同意重审，目前还无法确定。美国东西方中心东南亚问题专家萨图·利马耶撰文指出，当前并非审查《共同防御条约》的最好时机。文章称，杜特尔特的反美倾向及对美方的一系列指责，毕竟使美菲关系受到了一些负面影响，且他迄今为止仍未访问美国。与此同时，特朗普政府不愿再承担更多国际责任，民众也不希望美国卷入更多冲突。在这种情况下，美国国内的政治氛围恐怕不利于美菲同盟做出新的承诺。此外，美国与菲律宾在同盟关系上的利益诉求并不完全一致，美国更多是在“印太战略”框架下审视与菲律宾等盟国的关系，美国运营这种同盟关系本质上是服务于其大国竞争和博弈策略的。是否保持美菲《共同防御条约》在南海问题上的模糊性，美国不仅要考虑菲方的态度，更要顾及自己在更大框架下的战略利益。

第三，即使双方同意对条约进行重审，也还要走很多程序。例如，双方要首先确定审查的机制，是利用现有美菲共同防御委员会、安全接触委员会、国防外交部长“2+2”磋商，还是建立专门机制，这是需要双方具体讨论的。对条约哪些条款进行修订、如何修订，不可避免地要相互进行讨价还价，不可能全如菲方所愿，美国还可能借机提出租用菲律宾更多基地等要求。条约审查还可能涉及对美菲之间已签署的其他协议的修订问题，包括《后勤互助协议》《访问部队协定》《强化防务合作协议》等。

由此可见，条约审查即便真的启动，也将是非常复杂的过程。有可能仅是菲方在内部进行评估，并不会启动对条约的修订;也可能是美菲达成一项附加性的执行协议，对条约模糊之处做出更明确阐述;当然，也不排除两国对条约进行正式审查和修订。不管怎样，重新协商条约并非“万能药”。尽管菲律宾希望通过审查进一步明确美方对菲承诺，在南海问题上获得更大的外部支持，但美菲防务条约的威慑效果并不单纯取决于美国的承诺，与菲律宾自身能力也有很大关系，双方不应仅关注条约本身，还须认真评估联盟的整体状态。菲美双方均有学者发表言论称，当前最需要的不是相互达成什么新的承诺，而是落实好已达成的协议，如《强化防务合作协议》。此外，《共同防御条约》仅是美菲关系的一部分，当前美菲在同盟管理方面的主要问题是缺乏整体战略方向，双方目标不完全一致。美国正在推进“印太战略”，但菲律宾对此态度仍不明朗。

不管菲美重申《共同防御条约》一事前景如何，我们都应继续密切关注美菲同盟关系的走向，因为菲律宾是南海问题的声索国，美国是我国在南海问题上承压的主要来源，菲美加强互动可能会对好不容易缓和下来的南海局势产生新的复杂影响。

（作者为军事科学院战争研究院外国军事研究所副研究员）