新时代国家应急管理体制机制的创新发展

张海波

【关键词】应急管理  应急管理部  全灾害管理  全过程管理  综合应急管理

【中图分类号】D63                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.001

從泛指的意义来看，新时代应急管理主要是指中国共产党十九大之后的应急管理实践。中国共产党十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要也包括对于安全的需要，新时代应急管理要能够满足人民日益增长的安全需要。在这种意义上，应急管理是以安全为目标的治理，即广义应急管理，涵盖的范围相对宽泛。[1]从特指的意义来看，新时代应急管理主要是指应急管理部成立之后的应急管理实践，仅针对自然灾害和事故灾难，是以应急管理部职能为限定的应急管理。这是狭义应急管理。广义应急管理涵盖狭义应急管理。限于篇幅，本文主要讨论狭义应急管理，且聚焦于应急管理体制机制创新发展的关键议题。在本文中，体制主要指应急管理的组织结构，机制主要指应急管理的运行过程。体制要通过机制来发挥作用，机制要在体制的约束下运行，二者互为依托。

国家应急管理创新发展的主逻辑：从全灾害管理到全过程管理

应急管理部成立之后，应急管理的外延虽然发生了显著的变化，但仍属于第二代应急管理体系。为厘清国家应急管理创新发展的主逻辑，有必要对中国应急管理体系的演化过程和趋势作一个总体性描述。

第一代应急管理体系的主要特点是分灾种管理。[2]实际上，自1949年中华人民共和国成立至2003年“非典”之前，官方文献、理论研究和媒体报道都极少使用“应急管理”的概念表述。对这一时期的相关实践更准确的表述应该是“灾害管理”。从体制机制来看，分灾种管理主要有四个特征。

一是不完整单部门负责制。例如，水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对，气象部门主要负责气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责地震灾害的预报和监测，民政部门主要负责灾后的生活救助，安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。这里所说的“不完整”，主要是指灾害管理在制度上缺乏整体设计，仅对洪水和地震的管理相对成熟。

二是临时性指挥部机制。在国家层面，主要有三大临时性指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。这些指挥部的设立可以在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷，提升防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中的对多部门进行协调的能力。

三是外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下，中国也成立了国际减灾十年委员会，并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会（简称“国家减灾委”）。可见，在2003年“非典”之前，中央政府已开始重视防灾减灾，然而由于地方政府缺乏内生动力，防灾减灾的效果并不理想。

四是重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊，相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。

从总体上评判，分灾种管理主要是一种事后“修补”模式，既有显著不足，也有贡献，尤其在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江流域洪水”等重大自然灾害中发挥了作用。

第二代应急管理体系的主要特点是综合化管理。[3]2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理体系，统一应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各类突发事件。在这一时期，“突发事件”“应急管理”等概念开始频繁见诸官方文献、理论研究和媒体报道。以“一案三制”为核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展，既大部分保留了分灾种管理的体制机制，又进行了适度的扩展和创新。对照来看，综合化管理的体制机制也主要有四个特征。[4]

一是相对完整的事前单部门负责制。在第一代应急管理体系的基础上，单部门负责制的适用范围扩大。除水利、气象、地震、民政、安监等部门外，卫生、公安、外交乃至人民银行等金融部门都被赋予突发事件应急管理的职责，从而形成了相对完整的分类管理体系。这里所说的“事前”，主要是指在突发事件发生之前。分类管理部门需要在突发事件发生之前做好预防和准备工作。

二是高度统一的事后政府负责制。2007年发布的《突发事件应对法》规定：突发事件发生之后，在中央由国务院，在地方由各级人民政府统一负责各类突发事件的应对。2008年“汶川地震”之后，主要在市、县两级，实践中由各级党委直接统一负责各类突发事件的应急响应。因此，这里所说的“政府”是指广义的“政府”，并不仅指《突发事件应对法》作为行政法适用的各级行政部门。

三是附属式综合协调机制。为加强突发事件应急响应中对不同职能部门的协调，通常由各级人民政府在其办公厅内设应急管理办公室（简称“应急办”）。这里所说的“附属式”，主要是指应急办在行政层级上低于相关职能部门，只能依托各级人民政府办公厅的行政权威才能有效开展协调工作。因此，在实践中，应急办的主要职能是应急值守，综合协调职能发挥得并不充分。

四是属地化的“责任下沉”机制。突发事件按照一些主客观指标被划分为四个等级，响应主体分别对应于国务院、省（直辖市）、市（区）、县各级人民政府，国务院只需要对特别重大或需要其协调的重大突发事件作出应急响应，其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理为主”的原则来进行应对。

从总体上评判，以“一案三制”为核心的应急管理体系有整体性设计，覆盖面广，虽然仍存在许多不足，但对成功应对2008年“汶川地震”、2010年“玉树地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“芦山地震”和2014年“鲁甸地震”等重大自然灾害功不可没。

应急管理部成立之后，中国应急管理体系的综合化又可以细分为两个阶段：一是以“一案三制”为核心的应急管理体系;二是以应急管理部为牵头组织的应急管理体系。这两个阶段都属于综合应急管理的范畴，都是在综合性和专业性之间进行取舍和权衡。[5]

在理论上，“综合应急管理”（Comprehensive Emergency Management， CEM）作为一个专门的概念，最初主要见于美国的应急管理研究和实践。1979年，美国州长协会（National Governors Association， NGA）在题为《综合应急管理：州长指南》（Comprehensive Emergency Management： A Governor's Guide）的研究报告中，初步提出了CEM的基本框架：全灾害管理、全过程管理与多主体参与。其中，最为核心的理念创新是全过程管理，即将应急管理视为一个包括了减缓（mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）和恢复（recovery）四阶段的循环周期。[6]同年，主要基于“三里岛事件”（Three Miles Island Incident）的教训，美国成立联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA），将应急管理从主要由州一级政府负责的地方事务上升为联邦政府的职能。[7]FEMA成立后，将CEM作为推动应急管理实践的理论基础。至20世纪90年代，FEMA通过发展多组织合作网络，有效地推动了灾害的减缓，在很大程度上实现了综合应急管理强调的全过程管理。[8]也正因为如此，FEMA在克林顿政府的第二任期成为美国联邦政府内阁部门，综合应急管理也成为一种被其他国家仿效的成功模式。[9]

2003年“非典”之后，中国以“一案三制”为核心的应急管理体系部分地借鉴了美国FEMA的体制和机制，虽然表述方式不同，但同样也强调全灾害管理、全过程管理与多主体参与。然而，在实践中，全灾害管理和全过程管理很难同时实现，且全过程管理的实现难度要远远高于全灾害管理。[10]换言之，综合应急管理的实现是一个渐进的过程，全灾害管理和全过程管理是这一过程的两个重要节点。至于多主体参与，则是相对恒定的维度，无论是全灾害管理还是全过程管理，都需要多主体参与。应急管理部成立之后，应急管理的外延显著缩小，仅针对自然灾害和事故灾难，全灾害管理的特征弱化;与此同时，人民对美好生活的需要迫使应急管理不仅要重视事后的响应和恢复，更要重视事前防灾减灾和安全管理，全过程管理的特征得以强化。

从全灾害管理走向全过程管理是综合应急管理发展的一般趋势。不仅中国，美国也是如此。FEMA在成立早期，为配合里根内阁“星球大战”计划，FEMA试图同时兼顾自然灾害管理和民防（主要是应对可能的核打击）。其结果是，预想的核打击并未发生，频繁发生的自然灾害和事故灾难却造成了巨大的损失，而政府的应急管理收效甚微。在20世纪80年代，FEMA因此而备受诟病。直到1994年，FEMA进行内部机构改革，剥离民防职能，将主要精力转向灾害的减缓，并在应急管理实践中取得良好的效果，这才赢得了美国政府、公众和国际学界的一致认可。

另一方面，在过去的十余年中，以“一案三制”为核心的应急管理体系在一些领域实践效果不佳，但“功夫在事外”，另外三项重大实践在客观上分流了应急管理的部分职责，为应急管理“瘦身”并从全灾害管理走向全过程管理创造了有利条件。

一是社会治理创新。“社会管理创新”正式提出于中国共产党十六届四中全会，“社会治理创新”则正式提出于中国共产党十八届三中全会。社会治理创新是对社会管理创新的发展。社会治理创新作为中国共产党执政能力的重要维度，主要由中央政法委负责。通过持续不断的努力，尤其是自中央“两办”2009年发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2012年发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估的指導意见》以来，群体性事件的高发态势得到有效遏制，社会泄愤类群体性事件大为减少。就此而言，社会治理创新为将社会安全类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

二是“总体国家安全观”的实践。中国共产党十八大提出“总体国家安全观”，将十五种安全威胁都上升到国家安全高度。其中，“生态安全”也被上升到国家安全高度，并由此开展“铁腕治污”，主要由环保部门负责，在一定程度上减少了因“雾霾”造成的生态安全风险。以“一案三制”为核心的应急管理体系并未将生态环境类突发事件单独作为一类，但近些年地方政府针对“雾霾”等生态环境类突发事件开展了大量的应急管理实践，因此有研究者认为应该将环境类突发事件单独作为一类纳入应急管理体系。在这种意义上，“总体国家安全观”的实践为将生态环境类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

三是防范和化解重大风险。中国共产党十九届三中全会提出，防范和化解重大风险（尤其是系统性金融风险）是未来三年工作的重中之重。其中，防范和化解系统性金融风险主要由2017年成立的金融稳定与发展委员会负责。这在一定程度上降低了因地方债、房地产泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成经济危机的概率。在以“一案三制”为核心的应急管理体系中，经济类突发事件被作为社会安全事件的一个子类。有研究者曾预见到，经济危机应作为第五类事件。[11]在这种意义上，防范和化解重大风险为将经济类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

此外，从国际经验来看，突发公共卫生事件应急管理的主体通常都是卫生部门和疾控中心，将其独立于应急管理部职能符合现实需要。