绿色理念下扬州市河长制实施情况调查报告

蒋雯晔 华星妍 金琦 贾祎欣

【摘 要】十八大以来，党中央提出了“创新”、“协调”、“绿色”、“开放”、“共享”五大发展理念，而“河长制”的推行是贯彻“绿色”发展理念的重要举措。“河长制”实施几年来，净化了各地水资源及河流湖泊的环境，提高了人们的环境保护意识，从长远意义看，它对于地区及整个国家的经济发展和生态保护极为重要。本课题主要针对新时代河长制在绿色发展理念下在扬州市邗江区的实施情况进行研究，对于改善这一地区河长制实施情况，探究适应绿色发展理念的，可以普遍推广的河长制实施办法等都有重大的意义。本课题将在实地调研与文献整理的基础上，认真分析河长制实施的时代背景、在扬州市邗江区的实施现状，探索出现问题的原因并寻求解决方案，最后力图寻找到一条适应新时代绿色发展的河长制实践的普遍规律。

【关键词】绿色发展；河长制；扬州；生态建设

一、调研背景

水是人类发展的生命之源，而我国河水湖泊众多，水系交错纵横，所以如何治理好这些资源，同时合理的利用水资源来推动当地的经济以及生态文明建设，显得尤为重要。

最近近年来，全国各地积极响应政府号召，全面开展河长制的管理方法，各地水源有了明显的改善，生态文明的建设都有了长足的进步。

（一）自然背景

1、我国地貌走向由西向东逐渐变低，且地形复杂，这导致我国水系多样，水资源广泛分布在全国各地，水资源跨行政区分部成为常态。长江干流分部了我国11个地区，支流途径了8个地区，总计遍布我国19个地区。

2、水资源的扩散性，水自高向低流动，这种特性导致水资源受到污染后会迅速扩散，2005年的松花江水污染事件就是如此。而湖泊这种相对封闭的水资源污染则会在整个湖泊蔓延，并对下游产生一定的影响，江苏太湖蓝藻爆发就属于此种污染。

3、近些年来，个别地方的政府一味的追求经济上的飞速发展，忽略了河流的保护工作，这导致了很多河流干涸，个别水质受到了极为严重的影响，让人们的生活受到了很大的困扰，所以，如何全面推广河长制的实施方法已经迫在眉睫。

（二）中共治理理念

1、十八大召开以来，党中央、国务院高度重视绿色经济的发展任务。习近平总书记反复强调，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，要大力发展水资源的管理工作，以及保护意识，从而全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。[1]

2、同时，十九大的报告中也反复强调了，当今的经济文明建设，必须要坚持人与自然和谐共处的原则。建设生态文明是当今乃至以后每一代人都应该全力躬行的伟大工作，同时绿水青山就是金山银山这一治理理念应该深入每一位管理者的心里。各级政府应该统一治理当地的河水湖泊，严格按照党中央的指示，制定出一系列符合当地生态环境的治理方法，并严格实施。

二、调研基本情况

（一）研究目的

面对日益严重的环境压力，与此同时，随着人们环保意识的不断增强，社会的发展逐渐从只注重经济提升转变成为了绿色经济发展。着力于解决水资源问题的“河长制”推行十几年来，它究竟起了哪些作用，它是否很好的解决了人民的实际问题促进国家的长远发展，同时它又存在哪些问题，这些都是值得我们关注的。

因此，本次调研的主要目的是为了了解扬州邗江区河长制的实施现状，调查十九大以来对于五大发展理念中“绿色”发展理念在邗江区基层人民中的发展情况，通过了解的相关资料以及实际情况深入了解河长制的不足以及需要完善之处并尝试提出合适的解决方案。

（二）调研方法

1、文献综述法

实践调研过程中，在扬州市图书馆查阅有关“河长制”以及“绿色发展”理念的书籍资料，做好资料整理工作。同时，利用中国知网检索相关学术论文，对已有关于“河长制”研究的理论作进一步了解，并就当前有关“河长制”研究的学术成果进行评析以供借鉴；

2、问卷调查法

把要了解的有关群众对“河长制”和“绿色发展”理念的问题设计成问卷，通过发放纸质问卷以及网上问卷，用这种控制式的测量对所研究的问题进行度量，便于掌握所要研究的问题。

3、观察法

通过对调研目标的实地观察，從中搜集“河长制”实施情况的资料。在实践调研中，我们实地观察了宝带河，新城河，荷花池，二道河等一些河流，观察了这些河流的治理情况。

4、以小见大法

根据对扬州市邗江区的一部分河流的实地调研以及对相关“河长制”负责人的访谈获得的第一手的资料，从局部问题出发，通过资料整理和组内讨论，概括总结出扬州市邗江区河长制实施过程中对绿色发展理念仍然存在一些问题。并力争总结推导出扬州市可能出现的共性问题。

（三）调研过程

在调研前期，我们小组成员在扬州市图书馆查阅有关“河长制”和“绿色发展”理念有关资料。首先，我们将所有有关的书籍、知网文章以及相关资讯都集中起来；其次，我们对这些资料进行大致浏览并筛选出与我们调研主题相关联的内容进行重点整理，这其中就包括了“河长制”的发展历程、“河长制”的运行机制、“河长制”实施以来取得的成效以及目前存在的问题、“绿色发展”理念的提出和丰富发展……这些文献资料的搜集整理工作，为我们的实践调研活动的进行打下了基础。

根据这些资料我们理清思路，决定接下的实践活动从问卷调查以及实地考察两方面进行。问卷调查我们可以从网络问卷以及现实发放问卷这两方面同时进行，这有利于我们比较全面的了解人们对于“绿色发展”理念的了解程度还有对于“河长制”实施的态度看法。所以，接下来另一方面，是进行实地考察。在进行实地考察的过程中，我们选择了几条扬州市邗江区的几条河流进行考察。与此同时，我们也走访了扬州市邗江区水利局河长制办公室。在调研最后时期，我们整合了前期的资料还有问卷调查的结果以及实地考察的收获，对这个课题进行总结探讨，撰写报告。

三、调研结果

“河长制”的推行是贯彻“绿色”发展理念的重要举措。河长制的运行主要是通过在河流的各个区域设立各级河长，层层收集整理资料再反馈给社区级的河长进行管理的一个过程。[2]

经过调查，我们总结出以下河长制的几大关键点。

1、实施河长制最重要，也是最难在实际行动中真正实施的，就是“河岸同治”。河流治理不应该也不可能仅限于对河流的治理，“河岸同治”很好地概括了河长制治理的要点和难点。以河流污染为例，想要治本的话必须要控源截污，这是必须要做的第一个工作，只有减少新污染的产生才能还我们一个山清水秀。就目前而言，相关部门已经对发现的工厂污水排放、居民生活垃圾、河流漂浮物聚集河段定期检查并通报审核结果，并且不断更新新的污水排放标准。与此同时，政府也对岸上水源附近的工厂、居民进行环境教育，出台生态政策规划，进行绿色文化的宣传。居民们已经能够对身边河流中的污染有了一定的警觉，不再对河流的污染袖手旁观。只有“河岸同治”，只有在人民意识中树立“河岸同治”的观点，才能真正完成治理河湖的目的。[3]

这几年来，邗江区区委，积极响应政府的绿色发展理念，着手于河长制的落实工作，从完善体制，到优化河长制管理，合理进行河长工作，为老百姓提供了很多优质生态产品。作为扬州市河流治理的重点区域，邗江区的河长经验十足。

针对瓜洲水源地区域环境问题，邗江区的整治步伐不断加快，先后拆除了位于一级保护区的木屋、养殖渔棚，移除了20余辆露营房车，并拆除了相关设备、设施。同时，加强与海事部门沟通协调，将位于一级保护区内的海事码头迁至瓜洲汽渡下游1000米处，及时关停了观光码头。同时，为推动江淮生态大走廊生态环境修复、改善邵伯湖水质，沿湖村根据上级党委政府的部署要求，确立了“三年任务、两年完成”的工作目标，坚持挂图作战，靠前指挥，扎实推进。

2018年，邗江区将持续推进退养还湖工程，确保年内持证养殖减少6600亩。同时，邗江区对所有流入邵伯湖、大运河、长江的河流组织实施截污控污、生态修复工程，严格控制入湖排放量，到2018年底主要入湖河流水质已经不低于Ⅳ类水标准。

虽然河岸同治在一些细小的方面还有着不足，在一些角落还有管理不足的地方，但是邗江区的河长们已经能够在管理区域熟练地进行工作，和各级河长进行交流合作，相信在将来，河岸同治会成为邗江区河流治理迈进的一大步。

2、政府保证有足够的资金投，河长制的实施不仅需要大量的人力来完成，也需要足够的资金保障，邗江区政府制定了一系列相关政策方法，明确了资金的来源以及用途，减少了不规范使用资金的途径，将资金的使用规范化，建立了以区财政投入为主，以镇级投入为辅的水环境整治和河道管护经费保障机制。

邗江区政府在保证充足的资金投入时，还对资金的用途进行监管和透明化。资金作为保证河长制实施的第一道保障，不能简单地发下去就了事。河长制办公室备有完备的资金流动记录，完备的资金流动纪录要能够体现资金的来源，资金使用的多少，资金使用的方向等，这不仅是为了保证资金的充分使用，更是为了对下一步的河湖治理指出正确方向。

3、为实现河长制的河“长治”必须要有完善的责任监督机制，要把河长们相互监督，河长工作透明化，上级监督等途径作为责任监督的合理手段。在这个方面，邗江区委、区政府将水环境整治和河道长效管護纳入镇级绩效综合考核和农业农村专项考核。水环境整治工作实行区长挂图作战模式进行督办，确保每周有情况汇报、每月有工程进展。

“河长制”不仅仅是邗江区全面推进“强富美高”新邗江建设的工作重点，同时也是积极响应政府号召的的绿色发展理念的重要举措。今后，邗江区将坚持以持续改善城乡水环境质量和不断提高河道管护成效为重点，做优、做实、做长“清水活水”和“水美邗江”工程，努力打造绿色水生态文明建设的先行区。

四、存在问题

2010年，扬州市开始在市区推行重点河道河长制管理。自2013年全面推行河长制以来，河流污染情况有了很大的改善，但经过进一步的调查我们也发现了以下几点的不足之处：

河湖水域岸线和水利工程治理分权分不明确，处于交叉地带的河流流域难以得到合理治理。同时这些难以划界的区域影响着周边一大片河流，在执法管理难度大的情况下，河流更加得不到合理的治理。而在已经确认管理权限的部分，很多土地也被周围群众用来耕种或者违规建造房屋。这些土地不付出一定补偿金又很难收回，对水利部门造成了很大压力，也对河流治理产生不小的难度。[5]

跨区域河流管理缺乏协调配合，管理难度较高。扬州市河湖众多，其中较多的是跨境的中小河流。其中河长的管理职责以区域划分，因此左右河流常常分属不同的河长来管理，从而形成了管理标准的不同。[6]在这样的情况下，整条河流的治理方向很少能够统一，上下游污染也不能同时兼顾。“河长制”划分相应的义务，相关人员相应地行使权力，但管理标准的不统一甚至混乱的现状，会使管理人员容易陷入人员调配不清，职责不明的尴尬处境。

在河长制市级办公室专业人员不足尤为明显。对于河流众多，河流污染情况繁杂的扬州市来说，地方政府和社会组织的合作尤为不足，需要更多的专业人才满足河长制办公室的人员调配，才能制定出符合河湖实际的综合治理方案，才能够在实现正常运转的基础上为今后的治理作出贡献。[7]

河长制在环境治理方面依然存在局限性。中国环境保护有法不依执法不严的重要原因是公众参与度过少。要想公开公正透明地实现河长制的作用， 需要管理程序的公平，也需要群众人民的积极响应和参与。这也是需要人们树立“人人都是治污者”的原因。[8]在政府主导之下，河长制取得了有效作用。但在对扬州市河长制实施状况进行调查的过程中，调查显示，群众对河长制，环境治理以及绿色发展等方面知之甚少。首先，调查者通过制作问卷的方式来调查群众对于河长制的了解。为了使被调查者的年龄，职业，学历分布在不同层次，调查者选取了人流量较大的地点，并尽量扩大调查对象的范围。在整理调查问卷后，结果反映出，无论是哪种职业，哪种群体，乃至于学生，都对河长制的了解较少。群众是参与者，也是问题解决中重要的一环。他们对河湖的保护是河长制实施的基础，只有基层进行正确的信息，市河长办才能作出正确的规划。河长制只有让民众真正参与进来才能够发挥最大的活力。从中可以看出，国家对河长制的重视和人们对于河长制知识的缺乏是相矛盾的，怎样让居民了解河长制，了解河长的职业和义务，需要进一步的措施。

五、解决建议

通过一系列的实地考察、对民众采访以及扬州市相关部门的走访调查我们总结出了以下几点建议，旨在通过以下几点建议以及建议的落实使得邗江乃至扬州及全国的河长制工作能够更好，更高效的进行。

（一）强化认识，进一步完善长效机制

1、理顺河长制责任体系，河湖库方面的治理对地方经济发展有着重要的意义，因此政府部门应该配合镇、村两级河长加强河长制在民众中的宣传力度，由上至下一级监督管理一级。按照河流划分，自上而下构建流域总河长负总责、水利部门牵头负责、流域上下游河长分段负责、各责任部门共同参与的综合管理体制。

2、提高社会民众的意识，进一步加大社会舆论的宣传。我国当前“河长制”建设主要依靠政府内部进行改革，社会力量并未参与其中。要全面推进“河长制”，若缺少公众的支持，政府的工作难度提高，造成行政资源的浪费；另一方面政府的行为没有公众监督，容易使得行政权力被滥用或懒政，损害环境利益。因此，全面推进“河长制”，需要社会参与，让社会成员加入到水环境保护的建设里来。[9]在社会民众参与方面，需要充分的利用好各类媒体做好宣传，大力推广河湖库保护工作的的重大意义，形成全民关注水环境治理的氛围；同时也要充分动员各类社会团体以及民间组织等力量积极参与到河湖库的治理工作中，形成保护河湖库人人参与的良好社会风气。

（二）抓住关键，进一步加快重点工作

一方面政府部门应该加强相关河长制的建设。各地的相关部门应该积极配合，各个职能部门以及项目责任单位要牢牢把项目抓在手中，制定一层层的项目完成计划。另一方面是要加大治理力度以及解决突出问题的效率。各级部门按照制定的“一河一策”方案，统筹进度，加快推进，同时应该加强河道、沿岸管理，对河湖库进行清杂管护，及时拆除河道阻止阻碍泄洪的渔网以及水面垃圾和漂浮物。同时政府应该安排专门人员对河流进行监管、巡查，及时发现问题并尽早处理。

（三）落实责任，进一步加强领导组织

各部门要坚持统一领导，自觉配合工作，主动承担责任。同时还要落实河长制实施的相关经费问题，保证对水资源的保护以及相关项目的资金及时投入，形成长效，稳定的河湖库管理保护投入机制。最后需要清晰各部门的权责，健全管理队伍，也强化激励机制，使各部门更严格的要求自身进行河长制工作。

（四）严格监督，进一步进行检查和考核

政府应该出台专门的河长制监督制度，并安排专门的人员进行考察，对于考察中发现的问题进行分项整理，同时要求各级河长针对本流域的问题，进行进一步的考察，并制定出相关的解决措施。同时应该及时反馈问题解决进度。同时对由于相关责任人的疏忽而造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。可建立民间河长，因为民间河长大多就住在河边，生活在河边，对河道的关心、关注及爱护程度更加高一点。民间河长能在第一时间发现问题，并积极的参与到解决问题中来，从而提高了群众的参与度与认识度，也更加贴近民众，可以更好的走进民众，接受民众的监督。

（五）拓宽渠道，进一步提高效率和效益

首先，打造“互联网+”河长制平台，通过互联网平台以及手机平台如微信微博等介绍或展示河长制工作进程，例如主动开发河长APP、微信公众号等形式，在告示牌上添置二维码，方便群众通过手机扫码的方式了解更多关于“河长制”工作的内容，也可以通过扫码举报相关的违法行为，更社会民众便捷愉快的加入河湖的管理。

（六）加强合作，进一步优化河湖管理保护

社会各阶层各职业都可加入其中进一步保护河道湖泊。首先公安部门可进行分级分段设立河道警长，对河长制工作进行护航，促进河湖管理保护的长效化和规范化；聘请村民担任村级综合管理员，兼顾河、林、路等管理职责，统一管理主体，统一工作标准，统一考核机制，统一财政资金，真正发挥群众在河道治理、乡村治理中的主体作用，提升管护成效[10]；也可多与在校大学生进行合作交流，尤其是相关专业在校学生，组织与河长制相关的活动，在丰富大学生在校活动的同时也给河长制的运行灌输了新鲜的血液，在交流中增强河长制的创新。

推广“河长制”是实现邗江区全面推进“强富美高”新邗江建设的工作重点，同时也是响应国家推行“绿色理念”的重要举措。贯彻落实河长制，保护水资源，促进可持续发展，今后的邗江区必将坚持以持续改善城乡水环境质量和不断提高河道管护成效为重点，努力打造生态文明建设，成為积极响应绿色发展的先行区。

六、调研总结

我国作为水资源较为丰富的国家之一，水资源却又面临着地区分布不均、人均占有量较低、污染严重等问题。南水北调工程的开展一定程度上缓解了其空间分布不均的状况。人均水资源占有量的提升则需要长期的规划和努力。因此，水污染治理成为当前水资源保护的重中之重。在这一背景下，河长制登上了历史舞台。江苏无锡为治理太湖，最先推行河长制，随后在江苏省、全国铺开。河长制的推行使得每一条河流有“长”可依。治河责任更加明确，治理措施更富效率。五大发展理念提出后，在绿色发展理念的指导下，在习总书记“绿水青山就是金山银山”的倡议下，河长制进入了细化推进阶段。在这一阶段中，治河工程取得了显著成果，但确实也暴露出一些问题。基于这一情况，结合扬州市较早开展河长制的实际情况，我们小组以扬州市邗江区为研究视阈开展了调研。

邗江区政府大力响应国家的号召，较早就推行了河长制，投入充足的资金，基本建立了完善的责任监督机制，使河长制的施行更加透明化。河岸同治工作稳步推进，努力向着水清岸绿的目标迈进。与此同时，针对在河长制深入推进阶段出现的各种问题，我们小组也提出了具体的具有可行性的建议。

在调研过程中，除了总结邗江区治河成功经验、梳理存在的问题并提出可行性建议，我们小组在深入调查中还有了更深层次的体会：

首先是河长制的推行不单单只是治理河道，与渔民等特殊群体利益相关，甚至与普通民众生活息息相关。在我们调查过程中，遇到过一位环卫工人，她用质朴的语言向我们描述了河长制推行后她的直观感受：因为河长制的推行，她在清扫卫生时再也不闻到附近河流淤塞传出的臭味，工作心情效率也得到了提升。这样一件小事已经充分反映了河长制每一个人息息相关，它离大众并不遥远，绝大多数人自觉不自觉地受到它的影响。

基于这一认识，我们小组认为河长制要想发挥出最大作用，除了政府的领导职能，还要充分宣传，广泛发动群众，使民众真切地感受到治河的重要性而投入到河长制建设中去。站在广大人民的立场上，河长制的推行必定事半功倍。

最后是扬州市政府在推行河长制过程中，要把握个性与共性的统一，在借鉴先行者如无锡成功经验的同时，结合扬州市实际情况。每一条河流都是有生命的，扬州市政府可以结合每一条河流的具体情况，私人订制“个性化”治河方案，推行具有“扬州特色”的河长制实施模式。后期取得重大成果后，可总结出河长制实施“扬州经验”，供其他地区借鉴，为中国治河事业的成功贡献力量。

【参考文献】

[1]陈雷，《落实绿色发展理念全面推广河长制管理方式》，2017年02期.ISSN，1005-4774

[2]《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》 ，2017—02—21

[3]扬州水利，《关于全面推行河长制的意见》，政策解读 ，2017—12—05

[4]梁健，河长制的困局与出路：基于政府功能限度的视角[J]，长江论坛，2018（05）：69-73

[5]李强，《河长制视域下环境分权的减排效应研究.产业经济研究》，2018年03期.ISSN：1671-9301.中文核心期刊

[6]李妞妞、张一新、吴志杰，《探索“河长制”全面有效实施之道，中国人口·资源与环境》，2018年S1期.ISSN：1002-2104，中文核心期刊

[7]田家华、吴铱达、曾伟，《中国行政管理.河流环境治理中地方政府与社会组织合作模式探析》，2018年11期.ISSN：1006-0863，核心期刊

[8]史玉成，《流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角》，现代法学，2018年06期.ISSN：1001-2397，中文核心期刊

[9]龚仲颖、肖隐琼，法治化背景下“河长制”的实践探究，2018年09月（下），法制博览

[10]市委统战部，关于进一步推进落实河长制的建议，2018-07-16