检察机关提起公益诉讼试点情况研究

谢国昌

【摘 要】自2015年7月1日检察机关提起公益诉讼试点工作开展以来，贵州省的试点工作取得了累累硕果。对贵州两年试点工作中的公益诉讼案件进行全面扫描，分析和阐述这些案件在司法实践中存在的问题，提出完善对策，以使公益诉讼在司法实践中发挥更有效的作用，为完善司法制度作出积极贡献。

【关键词】检察机关：公益诉讼；试点情况；对策

环境污染没人管？“僵尸肉、镉大米”谁主张权利？国有资产流失无人问？2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点，贵州省为试点地区之一。这些与老百姓工作生活息息相关的顽疾，统统有了“对症药方”。经过两年试点工作，各试点地区均形成了一些具有鲜明特色的地方性经验，以贵州为例，如行政公益诉讼和解、公益诉讼重点保护对象等。但检察机关提起公益诉讼作为一个新鲜事物，两年的试点实践情况可谓有喜有忧，仍有诸多问题亟待解决，本文以贵州公益诉讼案件为分析对象，梳理试点工作中的地方性经验，提出改进完善措施。

一、贵州省检察机关提起公益诉讼案件分指标评析

为期两年的贵州试点工作落下帷幕，2017年8月10日，贵州省检察机关在毕节大方召开全面开展公益诉讼工作会议，根据会议通报，提炼出贵州省检察机关办理公益诉讼案件的相关数据，可以一窥贵州省公益诉讼的概貌。

在两年试点期间，贵州省6个市州56个试点检察院机关共摸排发现公益诉讼案件线索2095件，履行诉前程序案件1528件；各试点检察院起诉案件153件，其中行政公益诉讼案件145件，民事公益诉讼案件5件，刑事附带民事公益诉讼案件3件；已审结的92件案件中，检察机关均胜诉。[1]

同时对中国裁判文书网（http：//wenshu.court.gov.cn/）上已公开的贵州省公益诉讼文书进行整理，方法为在高级检索项下选定案件类型为“公益诉讼”，同时将地域或法院筛选定位到贵州省，得出89份文书（本文所列案例为试点期间审结和受理案件）。对该89份文书进行筛选，剔除其中裁定书2份，最终选取87起公益诉讼案件的判决书进行分析。

（一）诉前程序作用巨大，公益诉讼以行政公益诉讼为主

试点期间，贵州省各试点检察院发现公益诉讼案件线索2095起，通过履行诉前程序解决案件1528起，占到案件线索数的72.94%，而同期进入诉讼程序的案件仅145件，只占线索案件的6.92%。此外，从会议通报数据来看，其中行政公益诉讼案件占起诉案件的94.77%，而民事公益诉讼案件占起訴案件的3.27%，相对较少。对上述数据进行简要分析，我们能得出一些结论：

第一，诉前程序作用巨大。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下《检察机关实施办法》）规定，人民检察院在提起公益诉讼之前，应该履行诉前程序，因此，诉前程序是必经程序。而诉前程序在贵州试点工作期间能发挥如此之大作用的原因笔者认为有两点：首先是检察机关根据相关规定积极履行其法定职责，保护国家和社会公共利益；其次是大部分行政机关知错能改，在接到检察机关发出的检察建议之后，能积极履行法定职责。

第二，公益诉讼以行政公益诉讼为主。从《检察机关实施办法》来看，民事公益诉讼的被告为实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织，而行政公益诉讼的被告为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关及法律、法规、规章授权的组织。两者被告的不同应是公益诉讼以行政公益诉讼为主的原因之一。此外，诉前程序在民事公益诉讼中主要是督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼，而根据现行法律，具有这样资格的主体十分有限，这也是公益诉讼中民事公益诉讼极少的原因。

（二）检察机关提起公益诉讼案件胜诉率百分之百

贵州省试点工作期间已审结的92件案件中，检察机关均胜诉。在2017年11月9日举办的研究研讨会上，吕忠梅教授在其发言稿中这样说道：“检察机关提起公益诉讼到目前为止几乎百分之百胜诉，只有一起案件进入二审程序，结案率也不高。检察机关百分之百胜诉，这不是一个正常现象。打官司胜败是常事，有输有赢才是常态。” [2]

这样的局面是喜是忧？这并不是一个很好回答的问题。从有利的方面来看，检察机关积极履行其职责，运用更专业的业务能力，对相关职能部门的违法或不作为提起诉讼，督促其纠正违法行为或履行法定职责，维护国家和社会的公共利益；同时百分之百的胜诉率也证明检察机关未滥用其职权。从不利的方面来看，正如吕忠梅教授所言，一个诉讼制度中，一个百分之百赢，另一方常败，打破了诉讼平衡，那纠纷解决机制设置还能有什么作用，理想的诉讼模式应该是各方和平的争吵，发表意见。

（三）公益诉讼案由以行政不作为为主

虽在试点工作期间贵州已审结公益诉讼案件92起，但在裁判文书网上公开的公益诉讼判决书仅87件，因此案由基于87件案例进行分析。通过对这些案件全面扫描，发现该87件案例的案由主要由行政不作为和行政行为违法两类构成。其中被告不履行法定职责案例共计64件，皆因行政机关未履行其法定监管职责，也未对检察机关的检察建议采取措施，约占笔者整理案例73.56%；行政行为违法案件相对较少，约占22.99%，共计20件；其他案由案例共计3件，占诉讼案件的3.45%。据此，贵州两年试点工作期间，检察院提起的公益诉讼案件案由以行政机关不作为为主。

由上述案件扫描情况来看，在司法实践工作中，存在大量的行政机关不履行法定职责的情况，[3]即行政不作为。从而使国家和社会的公共利益受到严重的损害，因此，检察机关应积极履行自身职责，对行政部门的行政不作为重点监督，通过诉前程序、诉讼程序等手段纠正行政不作为。

二、贵州省检察机关提起公益诉讼的地方性经验评析

（一）行政公益诉讼案件不可调解，可以和解

根据《检察机关实施办法》第二十三条规定，在不损害社会公共利益的前提下，人民检察院可以就民事公益诉讼与被告和解，人民法院也可以调解；而对于行政公益诉讼，《检察机关实施办法》四十八条规定行政公益诉讼案件不适用调解，但对和解未作规定，因此存在一定的制度障碍。2014年修订的《行政诉讼法》第六十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”这虽然是对调解的规定，但实际上也极大地扩展了行政诉讼和解的范围。[4]我们不难发现，《行政诉讼法》规定的私益诉讼，并不能用于行政公益诉讼，私益诉讼与公益诉讼的差别较大。因此，行政公益诉讼和解制度仍缺乏法律依据。

贵州省金沙县环保局因行政不作为“怠于处罚”污染企业被当地检察院告上了法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。2014年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份，将金沙县环保局诉至仁怀市人民法院，2014年10月27日，仁怀市人民法院决定立案受理，在审理过程中，金沙县检察院与金沙县环保局达成和解协议，在金沙县环保局积极履行法定职责之后，检察机关撤诉。[5]

（二）环境与资源保护是公益诉讼重点保护对象

从“贵州省检察机关全面开展公益诉讼工作会议”来看，两年试点工作期间，我省共监督恢复和保护耕地、林地等各类土地1150余亩，督促整治和关停污染企业和养殖场383家，全省各试点院共督促追回国有资金达10.6亿元。其在环境与资源保护领域取得硕果累累。

由具体案件扫描分析来看，案件范围集中在生态环境和资源保护领域，占案件比例的54.02%，达到47件；其他范围共计40件，约占45.98%。究其原因，笔者认为主要在于《试点方案》中明确规定：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护等领域的案件提起行政公益诉讼。”当然，这样的规定一是从保护国家和社会的公共利益出发，二也反映出我国环境问题面临的困境。

（三）公益诉讼判决应明确履行或整改期限

归纳法院具体判决情况，扫描出来的数据使笔者陷入沉思。一纸空文的继续履行法定职责判决书意义何在？负有相关监督管理职能的行政机关正是由于行为违法或者不履行监管职能才被检察机关提起行政公益诉讼，现在法院审理时约56.32%的案件判决是继续履行法定职责，并未规定履行时限等，如公益诉讼人贞丰县人民检察院诉被告贞丰县国土资源局行政不作为一案，[7]判决被告贞丰县国土资源局应于本判决生效后，依法继续履行追缴贵州益荣房地产开发有限公司未交纳的土地出让金的职责，仅仅判决继续履行收缴职责，不规定相应期限等措施，难道不会造成国有资产继续流失？谈何保护国家和社会的公共利益。但不难发现，仍有36.78%的案件法院在判决时规定了具体整改期限或措施，有利于公共利益的保护。

三、试点中存在的问题进措施

（一）尽快完善公益诉讼配套法规

正如上文分析，现有的《检察机关实施办法》、《法院实施办法》等不足以解决司法实践中的各种问题，应根据各试点地区的地方性经验，完善配套法规。如其中涉及的执行问题，通过相关法律法规的制定，赋予检察机关督促人民法院启动强制执行程序。此外，公益诉讼的内容、案件范围、案件管辖等，应该有明确规定，使检察机关提起公益诉讼有法律依据。当然还有赔偿问题，法院该如何判决，这些在许多案件中未得到统一，也应通过制定法律法规来解决。[8]

（二）完善公益诉讼的诉前程序信息公开制度

诉前程序是公益诉讼案件办理的主要方式和结案的主要形式，效果显著。但是其透明度较差，因此应该完善诉前程序信息公开制度，如检察院公开发出的检察建议、行政部门公布自己的履行情况等，使诉前程序在阳光之下运行；同时，各级党委应积极支持纪检监察派驻机构体制改革工作，主动出台相关的配套制度，积极帮助解决统管中的具体困难和问题，为派驻机构树立权威，推动公益诉讼的发展。[9]

四、结语

检察机关提起公益诉讼的地方性经验还应该上升到理论层面继续论证，以完善公益诉讼制度，但本文以试点中的实践为基础，总结试点经验，在此笔者不在理论层面多作阐述，另作他文研究。随后将结合实践和理论的分析，探索形成全面开展公益诉讼工作的“贵州经验”。

注释：

[1] 石仁均，黄远武：《贵州省检察机关全面开展公益诉讼工作会议在毕节召开》，中国网：http：//www.china.com.cn/legal/2017-08/11/content_41392535.htm，最后訪问日期：2017年12月20日。

[2] 吕忠梅：《开启中国环境资源司法新征程》.“全国环境资源司法理论研究基地与实践基地第二届联席会暨贵阳环境司法专门化十周年论坛”（2017/11/9）和“第十二届泛珠三角与发展法治论坛”（2017/11/10）发言稿。

[3] 如公益诉讼人贵州省黔西县人民检察院诉被告贵州省黔西县国土资源局、第三人贵州省黔西县华宇商品混凝土有限公司不履行行政职权案：仁怀市人民法院行政判决书（2016）黔0382行初2号。

[4] 邓可祝.环境行政公益诉讼和解制度研究[J].法治研究，2016（04）：101-102。

[5] 霍桃：《金沙探路环境行政公益诉讼》，中国环保网：http：//www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx？k=20151209195505435，最后访问日期：2017年12月20日。

[6] 如公益诉讼人六枝特区人民检察院请求确认被告六枝特区城乡规划和城市管理局行政行为违法案：六盘水市钟山区人民法院行政判决书（2017）黔0201行初109号。法院判决六枝特区城乡规划和城市管理局未履行法定职责违法，责令其2017年12月31日前依法收缴六枝特区易朗房地产开发区有限公司应缴纳城市基础设施配套费795070元的职责并作出相应处罚。

[7]普安县人民法院判决书（2017）黔2323行初23号。

[8]温华.论国家赔偿责任与侵权损害赔偿的责任分野[J].遵义师范学院学报，2017（2）：53-56。

[9]李正旭.纪检检察派驻机构体制改革的实践探索—以遵义市为个案的分析. 遵义师范学院学报，2016（4）：25-30。