英国预算改革对我国行政单位预算绩效管理的启示

蒋绮雯 景香晨

【摘 要】本文结合英国的新绩效预算改革内容及特点，以十九大报告提出的“全面实施绩效预算”为切入点，鉴于中国预算绩效管理中存在的绩效管理目标认识不到位、绩效评价体系比较单一、绩效管理民主参与度低以及绩效评估结果运用不合理等四个方面的问题，提出了四条有针对性的建议，以实现进一步提高财政资金使用效率、增加公共服务效益的改革目标。

【关键词】英国；行政单位；预算绩效管理

一、引言及研究背景

在财政部2011年召开的第一次全国预算绩效管理工作会议中，全过程预算绩效管理的概念第一次被明确提出来，在这次会议上财政部指出要一步步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，这意味着预算绩效管理理念有了一个崭新的发展。在2018年十九大报告中明确表示，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这也再次强调了预算绩效管理对于预算改革的重要性。近些年我国预算改革不断深入，行政单位的预算改革也在不断推进，提高财政资金的使用绩效成为全国各机关单位进行预算改革的重点。

二、英国预算绩效改革发展与特点

（一）英国新绩效预算改革背景

在全球性的经济衰退和石油危机影响的影响下，英国社会矛盾突出，经济增长迟缓，失业率加剧，财政战后出现巨额赤字，财政压力和债务负担加重，政府官僚主义风气弥散，行政效率低下、浪费严重，政府公信力急剧下滑。为解决上述问题，英国政府在上世纪八十年代开始推行绩效预算改革。

（二）英国新绩效预算改革历程

英国绩效预算改革始于20世纪80年代，是“新公共管理运动”的先驱之一。英国政府在前两届的政府预算绩效改革基础上，借鉴学习了美国在绩效预算改革方面的经验，建立了一套新的绩效预算管理体系，即为英国的“新绩效预算”改革。英国政府于1997年颁布了《综合支出审查法案》，以“公共服务协议”为基础，规定政府先制定各部门的绩效目标，并根据这个结果来确定政府的长期经济计划以及未来年度预算目标。

（三）英国新预算改革的主要特点

从内容和流程的角度来看，英国预算绩效管理主要为制定预算绩效目标、分配预算资金、过程监督、提交绩效报告、绩效结果审核和运用五个大块，其主要特点包括：

1.政府改革目的清晰，績效目标明确

英国政府对预算改革目标清晰，改革进程持续，注重提高财政资金的使用效率及公共服务的质量，并以此为目标制定绩效目标，并通过与各部门签订的公共服务协议来规范确定。

2.绩效评价体系多层级

在英国，绩效评估的对象可以分为四个部分：政府部门，基层单位，地方政府和具体项目。而这四个方面的评估并不是独立进行的，它们在很多方面又有着相互交错的联系。政府部门绩效评价经常都是以单个基层单位评估为基础进行的，部门的绩效评价从另一方面也促进了基层单位的评估。

3.绩效管理体现民主参与性

英国在绩效预算中，绩效目标、评价指标和标准的制定主体是以部门为单位来编制的，然后再由财政部等预算管理机构来指导，同时也让其他绩效管理者、技术专家和民众等社会主体也参与进来。

4.注重绩效评价结果应用

英国政府的预算绩效评价能够更具时效性的反馈到财政部，并且下个财政年度预算会较大程度依靠当年的预算绩效评价的结果；得到不同等级预算绩效评价部门或单位将会得到具有明显差异化的后续措施。

三、我国行政单位预算绩效管理中存在的问题

（一）对于预算绩效管理目标认识不到位

近几年我国也开始了逐步重视财政预算绩效目标管理方面的改革措施，但行政事业单位对于预算绩效目标管理的理念还是认识存在缺失，许多单位更注重财务资金的收入，分配和使用，而对相关绩效目标不重视效用，甚至许多部门都开始执行预算绩效评估工作了，却没有明确的绩效目标和计划。

（二）对于预算绩效评价体系建立不全面

从预算绩效评价工作的进展上看，我国有了很多的进步，但从绩效评价体系的完整程度看，还存在很多问题。绩效考核指标仍不能准确反映预算资金的基本功能和基本特征。特别是缺乏对后续效用的评估，不能反映经济效益和社会效益的结合。

（三）预算绩效管理方式民主参与度不够

在现实情况下，我国行政单位多采用财政资金使用单位自我评价以及财政部门组织评价相结合的双向模式，先由行政单位对大部分项目或资金是由进行自我评价；这种只由使用资金的行政单位和拨款的财政部门进行评价的模式，缺少了民众、行业内相关专业人士和第三方机构的参与，从而会令绩效评价缺少客观性与民主性。

（四）绩效评价结果运用不合理

我国很多预算项目是在政策条件下产生的，下一年度可获得的财政资金如果是按照绩效评价的结果来决定，则可能出现绩效评比较差的情况，项目预算就很可能被削减乃至取消，目前没有一套较为完善的预算绩效评价奖惩机制来对行政部门进行约束，对于预算绩效评价报告不同评价等级的单位缺少明确的、统一的、长期规范的奖惩措施。

四、结合英国预算绩效改革得到的几点改革思路

（一）加强行政单位对绩效管理重要性的认识，合理设定绩效目标

按照国家预算改革要求，预算绩效管理的路径应该是以"目标一过程一结果"的模式进行比较分析，制定目标大程度上决定了整个预算绩效管理工作的科学性和合理性。所以，实行绩效预算制度首先行政单位要以制定中期财政规划为基础，再去合理制定目标和分解目标，有利于之后的绩效监督和评价工作的推进。

（二）完善多层级绩效综合评价体系，注重提高评价效果

实行全面绩效管理，行政单位需要设立一套全方位多层次的绩效评价体系，在现阶段已进行试点改革的省市基础上进行总结分析，进一步向基层行政单位推进，逐步实现覆盖事前、事中、事后的全过程绩效管理体系。

（三）提高预算绩效管理民主参与

绩效评价过程中可以根据项目特点采取资料审查、实地考察、问卷调查等多个方面的调查形式，聘请专家和第三方机构参与绩效打分，综合部门自评、群众意见和中介机构、专家打分情况，形成绩效评估报告，及时反馈给项目实施单位，向全国人大报告并公开评估结果。

（四）建设绩效评估共享平台，注重绩效评价结果运用

给绩效好的行政单位和及其基层单位予以财政资金奖励，并提高运用财政资金的自由度。进一步完善和落实预算绩效考核结果奖惩机制，点名表扬绩效考核结果良好的行政单位，并考虑在未来几年加大对类似项目的资金支持。对于因自身原因（如决策失误，管理不善等）而导致绩效考评不力的行政单位，点名批评并要求进行相应的整改。调减当前年度该单位项目预算，如有必要则立刻停止执行。

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