城镇存量低效用地再开发模式选择路径研究——以重庆市江北区为例*

李天虎，陈 春*，孙 阳，徐 州

(1.重庆交通大学 建筑与城市规划学院，重庆 400074；2.重庆市国土资源和房屋管理局 两江新区分局，重庆 401121)

0 引 言

存量低效用地存在建设分散、设施落后、用途广泛、用地不合理利用等问题。城镇存量低效土地再开发是改变经济发展方式和土地利用方式，重组和改造用途不合理、经济效益低下的城镇存量建设用地，从而实现限制性瓶颈突破的一种有效模式。实质上是在不扩张用地的基础上，通过技术改造、提高容积率和建筑密度、加大资金和劳动力的投入力度等方式，提高单位面积土地的集约利用强度。随着我国社会经济快速发展，工业化、城市化进程不断加快，城市建设用地供不应求，极大地增加了城市的土地供应压力。重庆两江新区，是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，国务院批准的第一个内陆国家级开发开放新区，由江北区、渝北区和北碚区3个行政区部分区域组成。随着两江新区的发展，江北区经济规模迅速增加，迫切需要大量建设用地。同时，城市人口持续增长和大量人口转移、流动，以及消费结构转型升级等众多因素共同导致城镇建设用地需求持续膨胀。然而，耕地占补平衡政策的贯彻执行，使得大规模开发后备土地资源保障城镇发展的模式难以持续。因此，改变低效利用和过度消耗土地资源的粗放型用地模式，对存量低效用地进行再开发、再利用，是保障江北区城镇发展的重要途径，可完善土地利用管理机制，优化土地利用结构，提高土地利用效率，促进经济转型升级，增加土地对社会经济发展的贡献。

关于存量低效用地再开发，国内外众多相关学者开展了一系列研究，并取得了大量成果[1-4]。Erich Wei B和贾生华[5]把土地调整的具体方式分为土地调整的法律依据和原则、组织形式、法律程序、地产分配和补偿方法。Rainer Muller-Jokel[6]将存量低效用地再开发模式大致分为中间购买模式、私人投资模式以及土地调整模式3种。国内学者汲取国外存量低效用地再开发的成功经验，结合我国实际情况，主要选取土地置换、三旧改造、三改一拆等模式对存量低效用地再开发进行研究。其中李志明[7]等提出在实施土地置换的过程中，需坚持在符合规划的前提上先复垦后置换，先审批后使用，实行土地用途管制，妥善处理相互间的利益关系。根据江北区总体规划对九大重点工程的功能定位，参考以往学者的经验及研究成果，将九大重点工程划分为商业服务型、生态宜居型、产业聚集型和特色商城型4种，科学合理地选取城镇存量低效用地再开发模式，以提高江北区土地利用效率，促进经济发展。

1 研究区概况

重庆市江北区位于重庆主城区北部，处于长江、嘉陵江交汇处北岸，三面环江，背邻渝北区，东南西三面分别与巴南区、南岸区、渝中区和沙坪坝区隔江相望(图1)。地貌包括“坪”、“丘”、“谷”和“坝”4种类型，以浅丘陵为主，全区海拔高度为153～679 m，地势东北高、西南低。江北区面积213 km2，下辖9个街道(石马河、大石坝、江北城、寸滩、铁山坪、观音桥、华新街、五里店、郭家沱)和3个镇(鱼嘴、复盛、五宝)。全区常住人口84.98万人，其中城镇人口80.99万人。2015年，江北区实现地区生产总值687.3亿元，人均地区生产总值81 411元。十一五期间，江北区为响应全面升级战略，结合“五大功能”定位，被规划成九大重点工程，即观音桥现代商都、江北嘴中央商务区、港城新兴产业园、北滨路经济带、铁山坪生态区、唐桂新城、玉带特色商城、鱼复工业开发区和五宝主题小镇。

图1 江北区在重庆主城九区的地理区位图

2 城镇存量低效用地分类及再开发模式

2.1 城镇存量低效用地类型划分

参照闲置土地处置办法“关于发布和实施《工业项目建设用地控制指标》的通知”(国土资发[2008]24号)，并借鉴其他学者对于低效土地的定义，将存量低效用地定义为在建设用地使用者具有合法建设用地使用权的基础上，其容积率、投资强度、建设进度和土地利用强度等方面未达到约定标准，或土地利用结构与地方政策文件不符等情况的在用建设用地。将城镇存量低效用地从现状用途上划分为旧城镇、旧厂矿和其他低效用地三类：

(1)旧城镇。位于土地利用总体规划城镇允许建设区内，在城镇建设扩展过程中逐步形成的布局散乱、用途不合理、基础设施陈旧、房屋质量存在安全隐患的现状城镇建设用地，以及规划批准的城市棚户区(危旧房)改造片区邻近捎带的用地、城镇闲置土地。

(2)旧厂矿。是指具有以下特征的现状工业、仓储或采矿用地：位于土地利用总体规划城镇允许建设区内，不符合规划用途、安全生产和环保要求；国家禁止或淘汰类、产业落后、产出强度低于400万/亩、企业经营困难需要退出或实施“退二进三”；符合产业发展规划，但容积率较低，可以通过技能扩改、“拆单层建多层”等方式增加建筑规模；土地开工建设面积低于50%以及已闭坑的采矿用地；利用效率低下。

(3)其他低效用地。除以上两类以外，位于土地利用总体规划城镇允许建设区内，诸如空闲废弃地、已征未建闲置地，以及边角地、夹心地、插花地等难以利用的其他城镇低效用地。

2.2 城镇存量低效用地再开发模式

依据我国实施工作主体间的差异，将城镇低效用地再开发模式分为政府主导型和市场主导型(图2)。政府主导型模式是指政府和相关管理机构根据城建、民生、基础设施等方面的需要而牵头改造的再开发模式，包括“三旧改造”、“三改一拆”和“腾笼换鸟”模式。通常选取“三旧改造”模式着重对分布于城区周边及较为发达乡镇的旧厂矿、旧民居、旧村庄等存量低效用地进行再开发，完善基础服务设施，便捷交通出行和优化居住环境[8-9]。“三改一拆”模式是在“三旧改造”模式基础上，强制拆除非法占用土地、未取得相关规划许可证或不符合相关规划的违法建筑[10]。“腾笼换鸟”模式则面向旧厂矿，引入更高级的产业或新型产业来代替产出强度低、生产技术落后、环境污染严重以及能源消耗大的产业，消耗最少的能源获取更高的产出强度，减少环境的污染。

市场主导型模式是指原土地使用权人和市场主体自主实施的再开发模式，包括“退二优二”、“腾退土地”和“退二优三”模式。“退二优二”模式旨在保持原有以工业为主的功能和性质，改善园区内投资和生活环境，腾退低效产业，引入新兴产业。通过企业自行改造，腾退优化现有产业；或由运营商租赁旧厂房，重新整体改造后，吸引新企业入驻；或拆除现有低效企业建筑，建造新型厂房以降低能源消耗、减少环境污染、提高产出强度，达到土地利用高效益的目的[11]。“腾退土地”模式主要针对资金不足、生产条件不理想的原土地使用权人，由于其无法开工建设，造成土地闲置和建筑物空置。经土地所在地相关部门协调，在自愿放弃土地使用权的前提下，国土部门根据相关法律法规，履行建设用地使用权收回手续，给予其不超过重新出让成本范围的相应补偿。“退二优三”模式则是以逐渐降低工业所占比重为目的，发展效益更高的第三产业，充分利用土地的潜在价值。

图2 城镇存量低效用地再开发模式

3 城镇存量低效用地再开发路径优选

3.1 江北区城镇存量低效用地类型分布

图3 江北区各街道城镇存量低效用地分布图

Fig.3 Distribution map of inefficient land use in towns of Jiangbei District

2013年江北区各街镇城镇低效用地分类汇总情况详见表1，各街道存量低效用地分布如图3。由表1可知，城镇存量低效用地主要分布在铁山坪街道以西，总面积1 510.75 ha，占全区城镇存量低效用地总面积的72.7%。其中铁山坪街道、郭家沱街道城镇低效用地规模最大，各占全区城镇存量低效用地总面积的22.8%、18.9%；五宝镇、华新街街道城镇低效用地规模最小，各占全区城镇存量低效用地总面积的0.14%、2.33%。

表1 江北区各街镇城镇低效用地用途类型 ha

(数据来源：重庆市国土资源和房屋勘测规划院)

江北区各重点工程城镇低效用地分类汇总情况详见表2。由表2可知，鱼复工业开发区、港城新兴产业园、唐桂新城城镇低效用地规模最大，分别为565.02 ha、417.21 ha、321.94 ha；五宝主题小镇和铁山坪生态区城镇低效用地规模最小，仅为2.92 ha和3.25 ha。

表2 江北区各重点工程城镇低效用地用途类型统计 ha

(数据来源：重庆市国土资源和房屋勘测规划院)

3.2 城镇存量低效用地再开发路径优选

为切实推进江北区九大重点工程全面的发展，充分利用好每一寸土地，提高土地利用效益，针对不同的发展目标选取合适的城镇存量低效用地再开发模式进行再开发，可促进江北区全面发展。根据江北区总体规划对九大重点工程的功能定位，将九大重点工程划分为四大类型，即商业服务型、生态宜居型、工业园区型及特色商城型4种(表3)。

表3 九大重点工程分类表

(1)以优化商业服务为目标的优三模式。城市经济学的地租理论认为土地价值差异主要来源于土地自身基础条件和社会经济价值两个方面，且土地价格受区位差异产生社会经济价值高低的影响。由于互联网、通讯方式的高速发展和交通可达性的大幅提高，城市形成了“商业—办公—住宅”由中心区域向外围拓展的空间布局新模式，代替了基于地租理论的传统布局模式，即“商业—办公—住宅—工业”。随着城市服务业和消费者行为习惯的不断演化发展，江北区传统商圈/商务区也必须不断发展。

观音桥现代商都、江北嘴中央商务区和北滨路经济带为江北区经济活动和人口增长强度最大的商业区，土地稀缺。由表2可知，观音桥现代商都、江北嘴中央商务区和北滨路经济带内存在以旧城镇和其他低效用地为主的城镇低效存量地低效用地。建议使用集约立体的挖潜方式对城镇存量低效用地进行再开发，代替原本粗放外延的二维平面扩张方式。重视城市的立体化建设，利用多维空间提高容积率和建筑高度界限，并在地下修建商场、停车场和服务设施等，增加城镇地下空间的利用率。同时，政府部门可以建立土地使用的评估和退出机制，进一步优化第三产业的发展。一方面，注重土地使用的绩效评估，严格管理土地租赁合同，建立淘汰机制。对入驻企业实行定期的全面考核，检查其是否达到入驻时承诺的指标要求。另一方面，在调节租金和租期的基础上，建立低效用地的退出机制，给予“鼓励发展类”产业一定的租金优惠。设定高租金门槛或到期不续租等方式约束“限制发展类”产业，迫使不符合要求的产业转移出去。

(2)以打造生态宜居区为目标的双修模式。“双修”以生态修复和城市修补为核心，是对城市从宏观到微观多层次、全方位的更新和修补。生态修复除了宏观修复山体、水体和绿化，还修复和更新城市破碎的生态网络；城市修补是对城市空间形象多维度、多层次、多网络的修补。在城市修补方面，对不合理的功能区进行更新改造和功能梳理，构建成完整的功能网，同时在城市的空白区和片断区根据需要填补新的城市功能。在现有道路系统的基础上，与生态相结合，打造快行、绿色一体的交通网络；结合水系和绿化空间，建设慢行网络；修复水网绿网，重建生态格局等措施构建完善的绿色交通网。

铁山坪生态区、五宝主题小镇和唐桂新城为江北区环境优美、基础设施较完备的宜居区域，由表2可知，铁山坪生态区和五宝主题小镇存在少量的城镇存量低效用地，仅分别有3.25 ha和2.92 ha，而唐桂新城存在大量以其他低效用地类型为主的城镇存量低效用地，达321.94 ha。根据铁山坪生态区、五宝主题小镇和唐桂新城的公共基础设施配套的现状，应关注公共利益，修补多级设施网络，重视传统文化的传承和与发展，挖掘历史文化、民俗文化和旅游文化等。充分利用互联网行业投入的资本，进一步整合铁山坪生态区、五宝主题小镇和唐桂新城的文化、生态、城镇建设和交通体系，打造以生态宜居为目标的乡村旅游、农业采摘等休闲、游憩、观光和度假的产业核心，纵横延伸涵盖旅游相关产业、支撑服务业的产业结构，提高城市品位，延续城市文化网络。

(3)以实现产业集聚为目标的优二模式。优化产业结构，提高土地资源配置效率，两者之间密不可分，共同促进着城市经济的增长。港城新兴产业园和鱼复工业开发区作为工业聚集园区，为江北区工业和新兴产业集聚的第二产业区域，土地利用粗放。在开发之初便存在土地使用状况不合理的情况，有一定数量的存量城镇低效用地。同时土地使用结构在早期开发过程中产生了以生产功能为主要导向的工业企业，存在缺乏生活型产业和配套设施等问题。

由表2可知，港城新型产业园和鱼复工业开发区存在大量城镇低效用地，类型主要以其他低效用地的形式存在，其次为旧厂矿。建议结合土地利用规划，一方面通过零星地整合，将其供应给就近且具有开发实力的企业。另一方面通过相关部门出资，或以租赁方式引导相关企业出资修建有偿的生态停车场。针对取得土地面积较大但又不具实力对其全部开发利用的企业，应优先考虑以谈判为主要方式进行收回，进行“二次招拍挂”，供应给具有活力的企业。对处于停产或半停产状态的企业，管理部门应通过回购或拍卖的方式回收或出租厂房的使用权，同时也要严格禁止退出的企业擅自将厂房转让，避免“环评”要求不达标、产业与园区的产业导向不符合等情况发生。管理部门可以采取购买股权或合作经营的方式对企业退出的低效用地进行更新，实现低效用地的再开发。通过以上途径，有针对地展开城镇存量低效用地再开发工作，可使低效用地再开发工作稳健推进，有效地提高土地利用效能。

(4)以提供特色商城为目标的退二优三模式。2014年初，玉带特色商城被纳入江北区九大重点工程，作为全区重点工作来推进。在以往“观农贸”将原蔬菜和水果市场搬迁所腾出地块的基础上，结合旁边地块一起，建设玉带特色商城，并将其重新定位为以展示为主的特色专业市场、特色体验商业、特色商务服务等服务业态。

玉带特色商城为江北区集专业市场、体验商业和商务服务于一体的特色商城区域，由表2可知，商城区域内存在一定数量的城镇低效用地，且以旧城镇和旧厂矿为主要的城镇低效用地类型。根据经济发展的历史得出结论：工业比农业的附加值高，而服务业比工业的附加值更高。为符合低碳、节能降耗要求，对玉带特色商城区域内不符合规划、产业向导或环保要求的第二产业所退出的原建筑通过以下两种形式进行科学有效的再利用：第一类为建筑局部改造再利用类，对建筑进行局部改造；第二类为建筑条件较好的建筑重复再利用类，当引入新的产业时，场地、建筑形式和内部空间均符合新的要求，基本上就不需要对建筑进行改造，新的企业迁入就可以直接投入。依托典型的山水地貌特点，纳入地域文化、历史文化、“互联网+”等元素，利用第二产业腾出的土地以及原建筑打造聚景观、休闲、娱乐一体的体验、观光式特色商城，优化第三产业的结构，促进第三产业的快速发展。

4 结论与讨论

城镇存量低效用地再开发，不仅是一种对土地资源节约的体现，还提高了土地的利用效益，为整个产业的良性发展提供了保障，同时体现了土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展策略。改变低效利用和过度消耗土地资源的粗放型用地模式，对城镇存量低效用地进行再开发、再利用是保障城市发展的重要途径。以重庆市江北区为研究对象，根据江北区总体规划对九大重点工程的功能定位，将九大重点工程划分为四大类型，即商业服务型、生态宜居型、工业园区型及特色商城型4种。并有针对性的对这4种类型分别提出了以优化商业服务为目标的优三模式、以打造生态宜居区为目标的双修模式、以实现产业集聚为目标的优二模式和以提供特色商城为目标的退二优三模式，对江北区九大重点工程的城镇存量低效用地进行再开发利用，以减缓江北区的用地压力，促进江北区产业结构的调整和升级。