深汕特别合作区建设的经验和启示

丁宏 汤晋

面对城乡发展不平衡、区域发展不平衡，广东开创性地设立了深汕特别合作区，作为推进区域协调发展的试验田，或为全国提供协调发展示范。今年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，地处粤港澳大湾区最东端的深汕特别合作区迎来了新的历史性发展机遇。

深汕特别合作区处在珠三角核心区和沿海经济带的连接点，是广东省汕尾市西部一块468平方公里的区域，其不与深圳市相邻，而是与广东省惠州市东部相邻，区位独特、交通便利、空间广阔、生态优美，是珠三角通往粤东的桥头堡、深港向东拓展辐射的战略支点。经济发达地区与后发达地区合作开发飞地，容易出现承载大量中低端落后产能的情况。十多年间，深汕特别合作区坚持大胆探索、大胆实践，不断创新体制机制，走过了一段极不平凡的发展历程。

2008年，深圳、汕尾两地政府经多次协商，决定合作共建“深圳—汕尾区域发展特别合作区”，并成立深圳（汕尾）产业转移工业园。园区位于汕尾市海丰县鹅埠镇，规划面积1036公顷，后又并入新湖工业园272公顷，是经广东省政府批准认定的省产业转移工业园，由汕尾市政府和深圳市政府共建。

2011年2月18日，广东省委省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，决定在深圳（汕尾）产业转移工业园的基础上设立“深汕特别合作区”，规划范围包括海丰县的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇和圆墩林场，总面积468.3平方公里，委托深圳、汕尾两市共同管理。同年5月，成立“中共深汕特别合作区工作委员会”“深汕特别合作区管理委员会”，合作区正式运作。

2014年11月，《深汕（尾）特别合作区发展总体规划（2015—2030年）》出台，合作区发展进入快车道，签约项目和社会资源加速入驻，市政道路、供水、供电等基本服务功能逐步完善。2015年7月，广东省政府常务会议审议通过《广东深汕特别合作区管理服务规定》，这是全国首个省级合作区的立法。

2018年12月，中共深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会正式揭牌，标志着深汕特别合作区正式调整为深圳市委、市政府派出机构，以深圳市一个经济功能区的标准和要求，对深汕特别合作区进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营，这一探索了十多年的区域协调发展模式进入了新的历史阶段。

深汕特别合作区在推进区域协调发展上率先作出突破，不但推动了广东的经济再上一个台阶，而且为全国解决欠发达地區的发展问题提供了一个成功的样本。

在不改变行政区划范围的前提下实质上扩大了深圳的城市空间，拓展了特大城市发展的新思路。2017年9月，广东省委、省政府批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》，明确合作区由原有的深圳、汕尾共同管理转变为深圳全面主导、汕尾积极配合，深圳市全面主导特别合作区经济社会事务，并按“10+1”（深圳10个区+深汕特别合作区）的模式给予全方位的政策和资源支持。合作区党工委、管委会、纪工委领导班子成员由深圳市委选任和管理，合作区统筹纳入深圳市国民经济和社会发展规划体系。合作区已事实上成为深圳市的“第11区”，在不改变行政区划范围的前提下使深圳的市域面积（1996.85平方公里）增加了近1/4，拓展了特大城市发展的新思路。

超越以产业转移园区带动跨区域合作发展的一般模式，打造了“飞地经济”的升级版。2017年5月，国家发改委等八部门发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励发挥不同地区比较优势，创新“飞地经济”合作机制，推进区域协同发展。从各地的实践来看，多数是依托现有各类开发区建立“区中园”，主要功能限于产业转移，园区面积普遍较小，我省较有影响的江阴开发区靖江园区总体规划面积仅为60平方公里。而深汕特别合作区从一开始即确定规划面积为468.3平方公里，定位为不同于一般产业转移园的现代产业新城。在最新的《深汕特别合作区总体规划（2017—2035）纲要》中更是提出以“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”为指导思想，打造更加代表未来的美丽滨海新城，打造了“飞地经济”的升级版。

不断创新管理运营及利益分配体制机制，为区域协调合作发展提供了新路径。区域协调一体化发展的主要障碍在于行政区划的束缚及利益分配机制的不平衡。深汕特别合作区原先设想的是尝试由深圳和汕尾“齐抓共管”、双方并重的管理模式。但经过几年的探索，发现成效并不显著，原因在于其中的责权利不明晰，行政分割依然存在。最终广东省委、省政府决定在不改变深汕土地行政属地所有权的基础上，汕尾让渡管理权，交由深圳一方全权管理，从根本上解决了合作区发展面临的法制、体制等障碍，理顺了深圳对于合作区的支持投入和产业促进机制。深汕特别合作区的管理模式为区域协调合作发展提供了新路径，具有重大创新价值和推广意义。据悉，深莞惠经济圈将参照深汕特别合作区有关做法，推动在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

（丁宏系长江产业经济研究院特聘研究员、省社科院中国特色社会主义理论体系研究中心副主任;汤晋系南京市发改委规划处处长）

责任编辑：包咏菲