《河北省公路条例》立法探析——意义、思路与框架

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京津冀区域协同发展、“一带一路”、 新型城镇化等这些重大历史机遇，决定了在未来五年，河北公路交通总体需求依然旺盛，是河北公路大有作为的战略机遇期。因此，以地方性法规的形式制订出台新的《河北省公路条例》，以新发展理念引领河北公路科学发展、规范发展，十分必要。 樊连贵/摄

近年来，河北公路建设发展坚持稳中求进总基调，以提高公路发展质量和效益为中心，大力推进京津冀公路交通一体化率先突破、脱贫攻坚等重点基础设施项目、“四好农村路”建设，全面提升公路运营水平和服务能力，为全省经济和社会发展提供了重要保障。但是，随着经济发展进入新常态，如何完善路网结构、提高供给要素效益、降低债务风险、深化行业改革等问题日趋凸显。

以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，把基本建成法治政府确定为全面建成小康社会的重要目标，党的十九大报告明确提出了新时代建设交通强国、加快京津冀区域协同发展等重大战略部署，河北省委省政府也作出建设“经济强省、美丽河北”重要指示，这是新时代河北公路行业肩负的新的历史使命。鉴于此，制订出台《河北省公路条例》（简称《条例》），实现公路行业统筹、健康发展，加快构建现代公路体系，全面推行依法行政、依法治路，真正让公路成为交通发展的先行，意义重大。

制订《河北省公路条例》的必要性

实现河北省公路建设发展科学化、规范化的基本要求

“十三五”是交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期。在我国经济发展进入新常态、加快供给侧结构性改革的新的历史条件下，实施交通强国战略，充分说明交通运输是建设社会主义现代化强国的先行领域和战略支撑。公路作为交通运输业的基础组成部分，必然会受到政策红利的推动乘势发展。而河北公路行业当前面临补齐短板、强化衔接、消除瓶颈、优化网络等结构性供给不足的问题，实现由建设为主向建设与服务并重、由规模速度为主向质量效益为主、由投资驱动为主向创新驱动为主转型的任务依然繁重，推动京津冀区域协同发展、“一带一路”、 新型城镇化等项目建设任务依然艰巨。这些都决定了未来五年，全省公路交通总体需求依然旺盛，是河北公路大有作为的战略机遇期。因此，以地方性法规的形式制订出台新的《河北省公路条例》，以新发展理念为引领，对公路规划、建设、管理、运营和保护进行科学规范和引导，是实现全省公路建设发展科学化、规范化的基本要求。

推进京津冀协同发展的客观要求

党的十九大报告中明确提出，实施区域协调发展战略，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。调整优化城市布局，推动公共服务共建共享，构建现代化交通网络系统，形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，是打造新型首都经济圈的需要，对于加强环渤海及京津冀区域经济协作具有重大战略意义。协同发展，交通先行，协同发展的基础就是交通一体化。习近平总书记指出，要把交通一体化作为推进京津冀协同发展的先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。而要实现这一目标，就必须首先充分发挥公路交通这一最主导、最基础运输方式的作用，大力实施公路基础设施建设，提高公路路网密度和通行水平，实现公路交通率先突破。

因此，落实京津冀协同发展重大国家战略，尽快出台新的《河北省公路条例》，对区域公路发展的联合协同、优势互补、资源共享、互利共赢、共同发展等内容作出规定，为实现公路区域协同发展提供方向指引和法律支撑，是推进京津冀协同发展的客观要求。

深化依法治国、依法行政实践的必然要求

法治兴则国兴，法治强则国强。党的十九大将“坚持全面依法治国”明确作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出要建设社会主义法治国家,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。习近平总书记指出，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律要抓紧制订、及时修改。就公路行业来说，公路规划、建设、管理、运营和保护等各项工作的全过程，存在相关行政主体和相对人权利、义务设定及保护、公路建设养护资金监管、公路超限运输许可、设立收费公路审批、公路工程建设项目设计文件审批、公路建设项目竣工验收、路政执法等诸多行使行政权的领域，必须确保行政职权法定，规范行政权力行使。

目前，河北省公路行业适用的各级各类法制文件，内容繁芜，衔接不够，在内容和效力上存在很多冲突，尤为严重的是存在结构性立法空白。自1995年4月22日由河北省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《河北省公路条例》被废止之后，《公路安全保护条例》在2011年颁布施行，《中华人民共和国处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国招投投标法》《建设工程质量管理条例》等一批涉及公路行业发展的重要法律法规也先后进行了修订，而至今河北省都没有出台一部现行有效的、对全省公路进行规划、建设、管理、运营、保护的地方性法规，作为各级公路行业规范性文件的制定依据和依法治路的执法依据。因此，制订《河北省公路条例》，是实现公路行业依法行政、依法治路的必然要求。

《河北省公路条例》的立法思路和主要内容

围绕“经济强省、美丽河北”的发展目标，实现河北公路交通统筹健康发展，真正让公路成为河北全省交通发展的先行，意义重大。 樊连贵/摄

在立法过程中，需要注意立法引领，将新的发展理念融入公路发展各项工作的全过程，即以法律来引领河北公路交通健康发展。 樊连贵/摄

目前，按照河北省第十三届人大常委会五年立法规划（2018年-2022年），《河北省公路条例》被列入河北“十三五”期重要的立法项目，进入了起草调研论证阶段。整体立法思路为：以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以建立法治政府、依宪执政、依法行政为指导原则，站位交通强国、京津冀区域协同发展等国家重大发展战略，结合河北公路交通发展经验和实践进行调研、论证，在与京津开展充分立法协同工作的基础上，修改形成送审稿。

《条例》主要内容如下：第一章总则。规定立法目的、立法原则、相关概念、行政主体体系、所有权属等；第二章公路规划。规定规划原则、编制审批和公示程序、公路与城市道路的划分、公路命名和编号等规定；第三章公路建设。规定总体原则、资金筹集渠道、建设单位权利义务、项目建设程序、“三同时”原则、项目质量保修制度、施工安全措施、公路建设用地及相关公示制度等；第四章公路养护。规定总体原则、养护计划编制、养护责任单位及其权利义务、养护资金分配、相关公示制度、安全作业、绿化实施、桥梁检查、应急机制等；第五章路政管理。规定路政管理机构职责、涉路施工许可、申请超限运输许可、设置超限检测站、紧急抢修审批程序、路政执法、交管部门协同等；第六章农村公路特别规定。规定相关概念、主体责任、资金监管、规划编制和审批程序、重要建设程序、竣工验收、养护市场化、技术状况评定等；第七章收费公路特别规定。规定收费公路审批和收费站设置、智能化收费管理、服务区经营管理等；第八章区域公路协同发展特别规定。这是落实京津冀协同发展国家战略的客观要求，也是《条例》的立法重点和焦点之一。主要规定总体原则、省际交界区域协同作业、联合执法、数据共享等。第九章法律责任。规定重大公路违法行为的法律责任承担。第十章附则部分。规定《条例》实施时间等。

需要注意的两个问题

笔者认为，在起草《河北省公路条例》过程中还需要处理好以下两个问题：

一是实现立法引领，将新的发展理念融入公路发展各项工作的全过程。以立法的形式，科学引导公路交通协同发展，实现与京津公路基础设施一体化和行业管理一体化，加快现代公路交通枢纽建设；科学引导公路创新发展，整合优势资源，健全市场化的新型投融资体制，探索规制自由裁量权的监管新模式；科学引导公路转型发展，鼓励科研攻关，建设智慧公路，提倡资源节约和高效利用的绿色发展；科学引导公路共享发展，落实交通扶贫资金和政策支持，提高欠发达地区和农村地区公路基础设施水平；科学引导公路安全发展，确定公路重大监管责任，强化安全生产基础建设，提高安全应急保障能力；科学引导公路健康发展，推进交通运输管理体制机制、投融资体制、养护市场化、综合执法改革等，营造良好的营商环境。

二是注重合理衔接，健全和完善公路交通法制体系。纵观当前河北公路交通法制体系，依制订主体可分为中央层面和地方层面立法。全国人大常委会、国务院、各部委制定的中央层面立法，其法律条文规定大多原则性较强，操作性不够，抑或偏重于规定某一领域，综合性、覆盖性不强；而以地方政府规章、法制规范性文件形式大量适用的地方层面立法，多侧重于专门领域和专业技术，虽然规定具体、详细，却不能发挥对全省公路行业的立法指引作用，无法满足当前河北省公路发展需要。同时，深入贯彻《京津冀交通运输行政执法合作办法》和《京津冀公路立法协同工作办法》，实现京津冀区域公路执法联动，是构建河北省公路现代化、法治化的行业管理、治理体系的重要组成部分，也需要纳入法制体系。因此，以地方性法规形式出台《河北省公路条例》，要把握好立法站位，发挥支撑河北公路交通法制体系的骨干作用，理顺立法主体关系，衔接和协调好上位法与下位法，促进河北公路交通法制体系不断健全和完善。