队伍层级之我见

文

省级

两办63号文提出，省级的交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责。主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作。严格说起来，除直辖市，省级没有综合行政执法队伍。

至于“法律法规明确要求由省级承担的交通运输综合行政执法职责”，两办63号文指出，可由省级交通运输部门内设机构承担。

经过一轮轮简政放权改革，大量属于省级部门的权力下放到市、县两级，这主要是指行政审批权。在行政处罚方面，法律法规规章基本都把处罚权力授予“县级以上”部门，也就是国、省、市、县级的执法部门都有行政处罚权，但在实践中一般都是市、县两级部门实施的。

有法律法规把少量的处罚权力明确授予了省级主管部门。比如，《中华人民共和国道路运输条例》第七十五条规定，对外国国际道路运输经营者在境内的一些违法行为，由“省、自治区、直辖市道路运输管理机构”实施处罚；《收费公路管理条例》把对收费公路经营管理者一些违法行为的行政处罚权，授予了“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”。这些执法工作，可由省交通运输厅相应的内设处室承担。

两办63号文提出，个别业务管理有特殊性的领域有必要设立行政执法机构，由省级部门按程序另行报批。但是，这里的“特殊性”并无标准，报批程序也未明确。

交通运输执法呈现线性特征。机械地按照行政区域分段管理，有可能影响到交通的连贯性，不利于提高运输效率。这在高速公路和干线航道等一些相对封闭的交通线路上表现得更为明显。

贵州省交通运输厅（贵州省交通战备办公室）的“三定规定”明确，贵州交通运输厅“负责高速公路、国省干道管理执法工作”。山西省《关于深化交通运输综合行政执法改革的实施意见》则进一步要求“完善高速公路综合行政执法省以下垂直管理体制”。这是符合当前工作实际的。

两办63号文要求，省、自治区交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍。

两办63号文还提出，不设综合行政执法机构的省级部门，在执法活动中有需要的，可以调用市县的交通运输综合行政执法队伍人员力量。这是针对法律法规规定由省级承担的执法事项所做规定。调用市县的执法人员，以省级部门的名义实施执法活动，执法主体上没有问题。

对于省、市、县三级都有执法权的事项，省级部门可以明确由事发地的市、县部门管辖，还可以指定管辖。直辖市也是省级，但直辖市的层级结构相对简单。两办63号文规定由直辖市按照改革要求结合实际研究确定。

市级

这里的“市级”，是“设区的市”，大致相当于原先的“地级市”，还包括了副省级城市、计划单列市，还应包括代管区的县级市（副地级市，如满洲里市）。但在这里不应包括内不设区、外不管县的东莞、中山、嘉峪关等地级市。这些不设区的地级市层级相对简单。也不应包括设立“管理区”的县级市。

两办63号文提出，设区的市和市辖区原则上“二选一”，只保留一个执法层级。如果由市级执法，市级组建综合行政执法队伍。综合行政执法队伍的组织形式，可以是市级交通运输部门的内设机构，也可以是市级交通运输部门的直属机构。

作为内设机构的综合执法队伍，可以对内称“科”，对外称“支队”，以市级交通运输部门名义执法。这其实也类似“局队合一”模式。但这样的结构，负责综合执法的内设机构与其他机构在规模上不成比例。

作为直属机构的综合执法队伍，一般称“支队”，可以以市级交通运输部门名义执法，也可以根据有关规定以自己名义执法，受市级交通运输部门领导，相对独立运行。支队可以向区派驻作为只对派出机构的大队。

如果由市辖区执法，那就与普通的县（市）执法类似，在区级设置交通运输综合行政执法队伍。市级交通运输部门负责监督指导和组织协调。

但一般的市辖区虽然与县平级，却不是一个独立的政区单元，而是设区市一个组成部分。市辖区其实也各不相同，有中心城区（老城区）的，有撤县（市）设区的，还有的名称就叫“新区”，另外，一些非行政区的“经济开发区（高新技术区、产业开发区等）”也具有事实上的行政管理权。设区的市和市辖区两级只保留一个执法层级。但是哪一个执法并不一刀切，关键是一个地方在一个领域只有一支执法队伍。

近年来撤县（市）设立的市辖区，融入设区市有较长的过程。这些市辖区本来就具有相对独立的行政管理与职责权限，多设有交通运输部门。在综合执法体制上，应视同为县级。

两办63号文的表述中，“县”一级包括了“市、区、旗”。这里的“区”就应该是行使县级职权的市辖区。《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》（中办发﹝2018﹞61号）则直接明确“中心城区以外的其他市辖区实行以区为主执法体制。”

县级

两办63号文提出，县（市、区、旗）级交通运输部门与综合行政执法队伍一般实行“局队合一”体制。

“局队合一”是这次综合行政执法改革新的提法。所谓“合一”，是两个机构合并为一，还是两个机构合署办公，抑或一个机构挂两块牌子？目前没有官方公开发布的解释。

两办63号文就此提出，“局队合一”地方可根据实际情况探索具体落实形式。

“局队合一”的形式，主要是看综合执法队伍的设置。综合执法队伍估计也不外乎两类形式：一是内设机构。在县交通运输局设置承担执法职能的科室，局加挂“县交通运输综合执法大队”牌子。以县交通运输局名义执法。二是直属机构。县交通运输局设置承担执法职能的县交通运输局直属机构“县交通运输综合执法大队”，与县交通运输局合署办公。以县交通运输综合执法大队或县交通运输局名义执法。

两办63号文要求“压实县级交通运输部门履行行政执法职责”。在县域，县级交通运输部门将独自挑起交通运输行政执法重任，落实属地管理。

（本文摘编自交通运输评论微信公众号，有删减。）