40年一路走来

文

随着1978年改革开放政策的实施,交通运输基础设施建设不断推进,行业自身也迎来了发展期。此时,制定与完善保障发展的法律和法规,成为交通运输行业解放运力后的另一迫切要求。

从1987年起,民用航空器适航管理条例、航道管理条例、海上交通安全法、铁路法、海商法、民用航空法、公路法等一系列法律法规相继出台。这些法律法规的出台,有效保障了各种运输方式的发展,规范了运输市场,同时也促使执法队伍发生相应变化。

就公路运输行政执法来说,改革开放之前,公路上有监理和路政两支执法队伍。之后,监理移交公安机关,道路运政成为改革开放发展中道路运输市场化监管的产物。与此同时，水上运输行政执法队伍也发生了变化。改革开放前,水上行政执法队伍是港监,现在已经发展成海事、港政、航道、航务4支队伍。

从全国情况看,改革开放后,交通运输行政执法包括道路运政、公路路政、航道行政、港口行政、水路运政、海事管理、工程质量监管7个执法门类。多支行政执法队伍的出现是改革开放的产物,这些行政执法队伍在改革开放中发挥了一定作用。

改革开放后出现的交通运输行政执法队伍，有的是法律、行政法规授权，有的是地方法规授权，有的是交通运输主管部门委托，呈现交通运输行业分散执法模式。在行政管理体制方面，有的是省级垂直管理，有的是属地管理；有的是行政编制,有的是事业编制,有的是企业编制；有的隶属交通运输主管部门,有的隶属公路局、运管局、港航局、海事局等专业管理机构……多支执法队伍同时上路、多支执法队伍同时下水,确实对规范交通运输市场发挥了作用。然而,随着改革开放的深入推进,市场化程度越来越高,经济发展对交通运输业的要求不仅停留在可以流通方面,更提出了综合、高效的要求。

此时,曾经发挥作用的多支交通运输行政执法队伍,开始出现相系掣肘制约发展的问题。在业内人士看来,多层执法、多头执法,造成力量分散、执法成本高,难以形成合力,随之伴生的是机构膨胀、人员超编。各地执法机构在机构级别、机构名称、权力取得来源等方面各不相同。特别是多家执法机构上路或下水、处罚标准不一、重复执法、以罚代管，屡屡受到社会诟病,经常被媒体曝光。这一时期,最为突出的就是在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的公路“三乱”问题。

1994年,国务院印发《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》，指出公路是城乡经济交流和人民生活交往的重要通道,在我国国民经济与社会发展中占有重要地位。保障公路畅通与安全,维护正常的交通秩序,直接关系到社会主义市场经济的发展和社会的安定。因此,对在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的行为必须坚决禁止,严肃查处。

显然,治理公路“三乱”只是第一步,也只是治标之举，真正解决交通运输行政执法存在的问题,以适应改革开放需要的治本之策在于——改革交通运输行政执法体制，走向综合执法。

行政执法政策回眸

1992

1992年，国务院办公厅发布的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》提到,各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。

1994

1994年，依据《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》，重庆启动高速公路综合行政执法的探索和试点工作。

1996

1996年4月，国务院发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），要求积极探索建立有利于提高行政执法权威和效率的行政执法体制。

1999

1999年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），提出“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求。

2000

2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），进一步对推进“相对集中行政处罚权”工作进行了部署。

2002

2002年10月，国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工，其他省、自治区、直辖市各选择1个至2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。

2003

2003年，中编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号）就“相对集中行政处罚权”与“综合行政执法试点”两项工作的衔接作了安排：已经进行了相对集中行政处罚权试点的地方，要按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求，进一步完善和规范。准备开展相对集中行政处罚权工作的地方，要把相对集中处罚权工作同综合行政执法试点工作一并考虑，并按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。已经确定实行综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚权工作。

2013

2013年9月,中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出,清理整顿和整合行政执法队伍,推进跨部门、跨行业综合行政执法,不能多层、多头执法。

2014

2014年6月,国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常持续的若干意见》指出,一个部门设有多支执法队伍的,业务相近的应当整合一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍,逐步整合为一支队伍。

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》强调深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。并要求，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在安全生产、交通运输、城乡建设、海洋渔业等10个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。交通运输领域内的综合行政执法被该《决定》点名。

2014年12月,交通运输部印发《关于全面深化交通运输改革的意见》，明确提出，推进交通运输综合执法。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,研究制定交通运输综合执法指导意见,稳步推进交通运输综合行政执法。

2015

2015年4月，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号），确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。试点的目的，是探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。要求试点地区在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时，重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、探索理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设四个方面推进试点。

2015年12月，交通运输部提出《交通运输综合行政执法改革试点方案》。《方案》要求在福建省、河南省、广西壮族自治区桂林市开展交通运输综合行政执法改革试点。

2017

2017年9月4日，根据《中央编办交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发〔2017〕193号），广东、江苏、宁夏、安徽为承担行政职能事业单位改革试点的4个试点省份。《意见》要求按照中办发〔2016〕19号文件精神,整合行政执法机构和职责,统筹执法力量,组建统一的交通运输综合行政执法机构,推进行政执法机构综合设置。有关交通运输行业综合执法改革的指导意见由交通运输部、中央编办联合印发。

2018

2018年11月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号），对整合队伍、减少执法种类、推进执法力量下沉、进一步规范执法行为、实行局队合一、清理规范临时人员和编外聘用人员等改革过程中的疑点及难点作出了具体说明。