科学决策的两种方式：协商式公众参与及大数据治理创新

文 张开平

飞速发展的信息技术正改变着人们的沟通和生活方式，也对政府工作提出了更高的要求。人们希望政府更公开透明、更民主、更廉洁、更高效、更能及时回应公众需求。因此，这就要求政府能够有效地听取和收集公众的诉求，并能以科学的方法制定政策。这其中主要有两种方法：一是协商式的公众参与，二是大数据治理创新。前者通过理性有序的程序来咨询公众，将经过审慎思考的民意纳入民主决策过程；后者则借助于海量数据与前沿的分析技术，使政府决策更科学更高效。

协商式公众参与：强调公众的参与、互动与合作

现代政府治理中越来越强调公众的参与、互动与合作。政府与公众的互动越来越频繁，人们不再是被治理的对象，而是共同参与的主体。围绕这一理念，全球范围内的政府和公民社会做出了许多有益尝试。诸如参与式预算起源于巴西，是动员居民来提议和共同讨论决定公共财政的使用。由公众来决定钱怎么花，就能有效地监督政府权力，使钱花在居民真正需要的地方上。这一方法在加拿大温尼伯、意大利都灵、以及中国的温岭、成都、云南盐津都有成功运用的案例。

另一套著名的方法“协商式民意调查”是由斯坦福大学的詹姆斯·费什金教授提出，目前已经在世界上28个国家使用过。这一套方法是针对一项公众议题，从人群中采取随机抽样的方法来选取具有代表性的参与者，为他们提供理性和客观的材料，再让公众在小组中共同讨论来形成成熟的意见。调查者采用协商前后两次问卷来了解民意，这就为政府科学民主地决策提供重要的依据。2017年，韩国政府采用这套方法历时三个月，组织471名普通民众讨论国家重要议题，即是否关闭两个核反应堆的问题。民众经过审慎思考形成正式报告后提交政府。蒙古在2016年也针对如何使用亚投行资金建设大型国家项目的问题咨询500名普通民众，并最终采纳了民众的意见。日本采用该方法讨论养老金制度改革，目前英国政府也正在采用该方法就如何脱欧的问题向公众咨询。

近年来，我国的社会主义协商民主如火如荼地发展，产生了许多有益的实践，如民主恳谈、网上议政等。例如2015年斯坦福大学与复旦大学城市比较治理研究中心合作，运用协商式民意调查的方法帮助上海某街道居民分配自治金。开展协商式公众咨询，能够使政府得到决策所需要的有质量的民意，也能使公众的需求得到及时的了解和满足，对政府和公众是一种双赢。而开展协商式公众咨询的前提，是政府愿意系统、科学地针对公众持续关注的议题征求民意，公开政务信息，保证协商过程的客观公正，并及时对民众的意见给予反馈。

① 居民在填写调查表和投票

② 浙江温岭市泽国镇举行参与式公共财政预算选民协商民主恳谈会

大数据治理创新：从根本上改变政府运行的方式

美国哈佛大学肯尼迪政府学院Stephen Goldsmith教授提出：“数据和科技能够从根本上改变政府运行的方式。”随着大数据时代的到来，如何利用和理解海量信息来提高政府治理水平，是政府面临的新机遇和挑战。大数据的方法能够实现实时监测，通过可视化的工具以及预测性分析模型，能够为许多治理问题提供科学的解决方案，降低政府运营成本，更有效率地解决问题。世界各地的政府已经作出了积极的尝试。例如2011年，芝加哥政府设立了第一个首席数据分析官，运用信息来提高政府效率，提高公共服务质量。同年，纽约市长办公室设立了第一个数据分析部门，其他城市纷纷效仿，目前美国已有25个城市在政府内建立了数据分析部门。

哈佛大学肯尼迪政府学院一项最新研究报告显示，大数据的方法已被广泛应用于公共安全、住房、公共卫生以及交通等领域。例如，芝加哥数据和公共政策中心开发了一套基于数据减少暴力执法的干预系统。他们通过分析警察中暴力执法的数据，找到一系列指标来有效预测警察使用暴力执法的概率。他们对这些指标进行监测，对暴力执法高发的警官提前进行培训和疏导，从而有效减少了暴力执法的发生。另一个案例是采用大数据监管食品安全。芝加哥同中国的不少城市一样，有数以万计的餐馆，食品从采购、准备、储藏等环节都有可能出现质量问题。那么，政府执法部门如何监管食品安全？芝加哥政府开发出一套分析模型，能够提前一周来预测饭店违规的概率，并将检查结果实时向市民发布。另外，新奥尔良政府采用GIS地理信息系统来提前发现具有大规模瘟疫爆发可能性的区域。

大数据治理为政府决策提供了一套方法，但也提出一系列新的要求。例如，针对一项治理问题，我们需要知道有哪些数据可以利用、数据如何收集、收集的频率，如何存储、谁能够使用数据、如何保证数据质量、如何保护隐私等一系列要点。这就要求政府内部建立起一套数据收集管理和使用的规范和流程，确立数据存储、使用以及共享的规范，使得对数据的操作更加标准。同时，这也要求政府培养和吸纳大数据人才进入政府部门、建立团队、与其他部门保持密切合作。大数据治理还要求政府与学术界更加密切地互动，例如公务员接受数据使用的培训，增强政府对于数据分析技术的掌握能力。最后，政府搭建数据库能够为政务信息公开做出必要准备，向更透明、更民主、更廉洁、更高效、更能及时回应公众需求的目标迈进重要一步。

① “城市数据大脑”成果发布

② 城市服务管理指挥中心指挥大厅