“一带一路”东盟国家安全生产法律法规研究与对策

赵歌今 吴大明 步连增 赵 晓 王 静 闫 磊

(1.应急管理部政策法规司，北京市西城区，100054；2.应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029；3.北京语言大学，北京市海淀区，100083；4.应急管理部国际交流中心，北京市朝阳区，100012)

“一带一路”倡议是习近平总书记提出的伟大战略。2017年10月，党的十九大关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，明确提出将推进“一带一路”建设等内容写入党章，充分体现了党对 “一带一路”建设的高度重视。从安全生产的角度来看，安全生产是劳动者安全健康、人民群众生命和财产安全的基本保证，更是促进社会经济稳定发展的必要条件。安全生产法律法规体系是安全生产工作的重要组成部分，对于推进安全生产工作发展和保持安全生产形势稳定好转具有重要作用。目前，“一带一路”沿线各国经济社会发展水平、政治体制和思想意识形态存在一定差异，安全生产发展水平也参差不齐，导致企业“走出去”面临一定风险和挑战。在国外安全生产法律法规研究方面，以往的研究更多集中在欧盟等发达国家，缺少对“一带一路”沿线国家的安全生产法律法规体系较为系统的研究。本文通过对“一带一路”东盟典型国家安全生产法律法规体系的研究，为深入了解掌握“一带一路”沿线国家安全生产法律法规体系情况提供参考，并为中资涉外企业开展海外安全生产工作提供借鉴。

1 “一带一路”沿线国家和东盟国家安全生产基本情况

1.1 “一带一路”沿线国家安全生产概况

“一带一路”沿线国家安全生产发展差异较大，一般来说，发达国家安全生产面临的问题主要为：员工工作压力较大、负荷重和节奏快；员工老龄化严重；员工心理健康问题凸显；危险化学品使用较多；新工艺、新产品和新技术对安全生产的新挑战较大。而发展中国家安全生产面临的问题主要为：农业安全生产问题较多；矿山开采、建筑和运输等危险行业领域较多；传统安全生产问题尚未得到有效解决；弱势群体安全生产教育和意识亟需提升。

因此，由于“一带一路”沿线发达国家和发展中国家安全生产状况的差异，加之经济社会发展等相关因素的制约，造成在安全生产法律法规体系方面，发达国家安全生产立法偏重职业健康，安全生产法律法规较为健全和完善；发展中国家安全生产立法注重事故预防和管理，安全生产法律法规修改完善较为滞后。

1.2 东盟国家安全生产特点

由于经济社会发展水平差异较大(见表1)，东盟各国的安全生产体系也存在较大差异。整体来说，东盟各国的安全生产体系具有以下特点。

(1)安全生产立法侧重于劳工保护和职业健康。受历史发展和经济社会发展程度影响，东盟大部分国家的安全生产立法始于劳工保护，特别是经济欠发达国家，如老挝，将安全生产立法的重心放在对妇女儿童等弱势群体的保护，从劳动保护方面着手，来加强对安全生产工作的约束；而经济较为发达的国家，如新加坡，将安全生产立法工作的重心放在了职业健康方面，从职业健康的层面来制定和完善法律，进而保障安全生产发展。

表1 2017年东盟各国GDP排行万亿元人民币

排名国家2017年GDP1印度尼西亚6.832泰国2.903菲律宾2.204马来西亚2.105新加坡2.076越南1.467缅甸0.45248柬埔寨0.15039老挝0.115810东帝汶-

(2)安全生产工作受西方国家和国际组织影响较大。由于多种因素叠加，东盟国家受西方国家影响较大，安全生产工作方面经常得到西方国家和国际组织的援助，如国际劳工组织通过各种途径和方式，对相关东盟国家开展了安全生产援建工作，帮助其建立起以国际公约为辅助的安全生产法律法规体系。

(3)安全生产工作政府介入程度不一。由于东盟各国家政府对于安全生产工作的理解程度存在差异，各国政府安全生产工作的介入方式也千差万别。如泰国政府对安全生产工作的重视程度很高，通过加强立法、强化监察和普及教育等方式来全面推广安全生产理念；而柬埔寨等经济发展较慢的国家，政府对于安全生产工作的重视程度不够，对企业安全生产工作的要求也较低。

2 研究方法与技术路线

2.1 研究方法

采用资料收集和实地调研相结合的方法，对东盟国家的安全生产法律法规体系进行定性分析研究。

2.1.1 资料分析和实地调查

鉴于对东盟国家安全生产法律法规研究成果较少和相关文献资料较为匮乏的客观条件，在收集资料的基础上，为了全面科学地掌握东盟国家安全生产法律法规体系，通过实地调研，以政府会谈、企业访问和专家交流等方式，广泛收集相关国家安全生产法律法规等资料，以及我国企业涉外安全生产工作开展的基本情况。

2.1.2 定性分析

基于对收集资料的梳理和归纳，并结合调研，对东盟相关国家安全生产法律法规等相关信息进行归纳总结，在整体掌握其基本框架的基础上，对相关国家的安全生产重要法律法规、安全生产政府管理体系以及安全生产特色制度等进行深入分析，并归纳总结特点。同时，基于对我国涉外企业安全生产工作了解掌握的基础上，总结涉外安全生产工作的经验和提高完善的建议措施。

2.2 技术路线

考虑到研究的参考借鉴意义及对我国涉外企业提供支撑服务，根据以往研究经验，本文提出从以下四条技术路线来开展研究国家选取工作：

2.2.1按照我国企业海外投资规模分布选取国家开展研究

该方法是从保障国家重点投资的角度出发，通过对我国“一带一路”沿线重点投资区域和区域所辖国家的选取，进而开展东盟国家的安全生产法律法规研究工作。

2.2.2按照沿线国家法系类型选取国家开展研究

“一带一路”沿线的每一个国家都有适合其国家特点和发展特色的法律体系，为了研究“一带一路”沿线国家安全生产法律法规，可以选取不同法律法规体系的国家代表，进而研究在该体系下的安全生产法律法规。

2.2.3按照重点行业领域选取国家开展研究

从保障重点行业领域安全生产工作发展的角度来看，可以根据我国在“一带一路”沿线国家开展的主要工程项目领域和生产经营的主要行业领域，来选取相关国家的安全生产法律法规体系进行研究。

2.2.4 按照各国安全生产水平开展研究

根据安全生产发展趋势与经济发展水平之间存在“非对称抛物线”规律特征，结合“一带一路”沿线国家的经济社会发展水平，可以选取不同阶段且具有代表性的国家，对其安全生产法律法规体系开展研究。

3 研究国家选取与基本情况

3.1 研究国家的选取

根据研究技术路线，即综合考虑我国在“一带一路”沿线国家的投资规模、沿线国家法律法规体系类型、沿线重点行业领域投资国家和沿线国家安全生产发展水平4方面因素，选取东盟作为研究的首选区域，并选择老挝、柬埔寨和泰国3个国家的安全生产法律法规体系作为重点研究内容。

3.2 研究国家安全生产体系基本情况

3.2.1 老挝安全生产体系基本情况

在老挝，老挝劳工和社会福利部负责国家整体劳工保障工作的组织开展，并统筹协调各省劳工保障相关工作。劳工和社会福利部下设办公室、人事司、监察司、规划和国际合作司、技能发展和就业司、劳工保护司、社会福利司和社会保障司等多个部门。

地方层面，各省设立劳动和社会福利厅，负责对国家政策规定的落实，并制定、指导和开展本省的劳工保障相关工作。同样，省以下的市、县、村级等也均设有相应的劳工保障部门。

3.2.2 柬埔寨安全生产体系基本情况

在柬埔寨，社会事务、劳工、职业培训和青年改造部(以下简称“劳工部”)领导和管理境内与社会事务、劳工事务、职业培训和青年培训教育等相关工作。劳工部下设部长办公厅、总监察局、社会事务和青年改造总局、劳工和职业培训总局等多个部门。其中，劳工和职业培训总局由6个部门组成，分别为：劳工监察局、雇佣和人力局、职业健康局、社会保障局、职业培训局、职业技能和劳动力市场局。

3.2.3 泰国安全生产体系基本情况

在泰国，泰国劳工部负责泰国的劳工职业安全健康等相关工作。劳工部的主要职能是开展劳工行政管理、劳工保护、劳工技能发展和就业促进监督等与劳工相关的工作，其下设6个厅(室)，分别为：办公厅、常务秘书办公室、就业厅、技能发展厅、劳工保护和福利厅、社会保障办公室。

4 研究国家安全生产法律法规体系分析

4.1 老挝安全生产法律法规体系及特点

老挝的安全生产工作处于刚起步阶段，立法尚不健全，未出台专门的安全生产主体法律。目前，与安全生产相关的法律主要是以《劳工法(2013)》为主体，内容与劳工保障和社会福利相关。另外，老挝政府还颁布了与劳工保障相关的法律法规，包括《反贩运法(2015)》、《教育法(2015)》、《劳工入境和出境管理法(2014)》、《反对和防止暴力侵害妇女和儿童法(2014)》。除此之外，老挝政府批准使用了大量的国际公约，用以补充本国的法律法规体系。在劳工保障公约方面，老挝政府批准使用了《夜间工作公约(1990)》(第171号)、《三方磋商(国际劳工标准)公约(1976)》(第144号)、《消除(就业和职业)歧视公约(1958)》(第111号)、《最低年龄公约(1973)》(第138号)、《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约(1999)》(第182号)、《青少年夜间工作公约(1919)》(第6号)、《强迫劳动公约(1930)》(第29号)、《白铅(油漆)公约(1921)》(第13号)等。

通过分析，可归纳出老挝安全生产法律法规有以下特点。

(1)安全生产以劳工保障为出发点。从《劳工法(2013)》及相关法律法规的颁布实施来看，相关法律对安全生产方面的规定更加侧重于劳工保障。

(2)法律法规对政府、企业和雇员职责规定明确。根据规定，政府在安全生产工作中负责相关法律法规和政策的制定，指导企业开展安全生产工作；企业对本企业的安全生产工作负有主体责任，组织开展本企业的安全生产工作，进而保障雇员的安全和健康；雇员有遵守安全生产规定和发现问题上报的义务。

(3)采用大量国际标准作为法律法规体系的补充。由于老挝安全生产法律法规的发展缓慢和国际劳工组织的援助，老挝引用了国际劳工组织大量的公约作为本国劳工相关法律法规体系的补充，起到了暂时弥补国内相关方面立法滞后的现状，一定程度上缓解了亟需立法的压力。

4.2 柬埔寨安全生产法律法规体系及特点

目前，柬埔寨还没有颁布直接以安全生产为主要规范对象的法律，与安全生产相关的主要法律是《劳工法(1997)》。同时，为落实《劳工法(1997)》中对安全生产的要求，劳工部颁布实施了一系列的部门规章，如：《劳工部关于建筑施工现场卫生条件的规定(2011)》、《劳工部关于建筑施工现场气象风险预防的规定(2011)》、《劳工部关于建筑施工现场储存、废物管理和清洁的规定(2011)》。另外，为了加快与国际接轨，柬埔寨政府签署通过了国际劳工组织的相关劳工保护公约，包括第4号、6号、13号、29号、87号、138号和182号等公约。

通过分析，可归纳出柬埔寨安全生产法律法规有以下特点。

(1)安全生产法律法规以《劳工法》等相关法律为基础。近年来，随着柬埔寨政治的稳定，社会发展对劳工需求迅猛，政府将劳工保护立法作为重要目标，并将安全生产相关要求纳入到劳工保护立法的体系范畴之内，形成了以《劳工法》为统领的安全生产法律法规体系。

(2)部门规章是安全生产法律法规体系的重要组成和补充。实践中，柬埔寨劳工部逐步制定实施了大量的部门规章，对企业安全生产工作起到了很好的推进和约束作用。

(3)安全生产法律法规与国际化接轨较快。自政治稳定之后，柬埔寨政府也逐步重视对劳动者的安全健康保护，在国际劳工组织和相关国家的帮助下，柬埔寨逐步引入了大量的国际公约作为保障本国安全生产工作开展的重要法规，同时也加快了柬埔寨安全生产法律法规与国际接轨的进程。

4.3 泰国安全生产法律法规体系及特点

目前，泰国基本上形成了以《职业安全健康与作业场所环境法(2011)》为安全生产主体法，相关法律为辅助，部级规章、厅级通告规定和标准为补充的安全生产法律法规体系。其中，《宪法》对劳工保护提出了整体要求；《职业安全健康与作业场所环境法(2011)》对职业安全健康工作提出了全面系统的要求和规定；《劳工保护法(1998)》、《工厂法(1992)》和《家庭工作保护法(2010)》对企业采取措施预防工伤事故发生提出了要求；相关部委颁布的部门规章对职业安全健康法律的要求作了进一步的细化，提高了法律条款的针对性和实用性。另外，泰国政府签署通过的国际公约也是泰国安全生产法律法规体系的重要组成部分，如2015年9月批准了国际劳工组织的《关于促进职业安全与卫生框架的公约》(187号公约)。

通过分析，可归纳出以下泰国安全生产法律法规的主要特点。

(1)安全生产与职业健康立法一体化。泰国将安全生产和职业健康的立法纳入整体规定范畴，从统筹一体的角度上对政府、企业和雇员在安全生产和职业健康工作中应当承担的权利和责任作了明确的规定。

(2)安全生产配套立法较为健全。泰国劳工部和相关部委制定颁布了大量配套的部门规章，对法律条款的重点内容和重点领域作了进一步更加明确的规定，提高了法律条款的实用性和可操作性。

(3)对安全生产违法行为处罚极其严格。从对违反安全生产法律法规的处罚规定来看，在泰国一旦违反安全生产法律法规规定，相关责任人不仅会面临经济上的处罚，更会受到监禁的刑事处罚。

(4)安全生产工伤界定范围较大。由于泰国安全生产与职业安全健康一体化，所以法律法规中对于雇员安全生产工伤界定范围不仅包括身体上的受伤，还包括因工作造成的员工心理健康伤害。

(5)安全生产法律法规逐步与国际和区域接轨。近年来，泰国政府批准了国际劳工组织等相关国际公约，逐步采纳了国际组织对劳动保护和职业安全健康的规定要求，加快了国际接轨速度。同时，泰国也积极参与东盟10国关于东盟职业安全健康标准一体化的战略构想，为区域安全生产法规标准通行通用铺垫了道路。

5 研究国家中资企业安全生产实践调研

5.1 中交建柬埔寨安全生产实践调研

为了解中资企业在柬埔寨安全生产工作开展情况，对中交建柬埔寨某公路工程项目进行了调研，发现其在安全生产工作开展方面的实践经验主要为：

(1)以安全为本，牢固树立“安全第一”的指导思想。项目部牢固树立安全责任意识，认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，避免施工中出现安全事故，确保项目平稳有序运行。

(2)强化安全交底，严格执行安全技术交底制度，在每道工序开工前对作业人员进行安全交底，告知作业人员所从事工作的风险及规避方法，保证作业过程中人员安全。

(3)加大安全教育培训，积极做好新进场作业人员的三级安全教育工作，做好安全教育会议记录和三级教育卡，使作业人员从“要我安全”到“我要安全”，再到“我会安全”的思想转变。

(4)加大应急安全管理，项目部针对工程特点对应急预案进行了修订，制定了年度演练计划，并按照演练计划定期组织人员对预案进行学习演练，提高了施工人员的应急处置能力。

5.2 中电建泰国安全生产实践调研

为了解中资企业在柬埔寨安全生产工作开展情况，对中电建泰国某厂房建设工程项目进行了调研，发现其在安全生产工作实践上有以下主要经验。

(1)公司整体重视项目安全管理工作。公司领导认为安全管理组织建设是保障员工和公司权益的基础，是开展安全活动和制定安全措施的首要保障，通过设置专职安全人员来落实安全工作部署，以现场排查和例行检查来发现隐患问题，并及时加快整改到位。

(2)公司重视员工安全生产培训工作。公司非常重视员工安全技能培训，积极开展了各类知识竞赛活动，主要包括员工进场安全培训、专项(专题)安全培训和举行相关知识竞赛。

6 问题挑战与建议措施

6.1 问题挑战

通过研究分析并结合实际调研，发现老挝、柬埔寨和泰国的安全生产法律法规体系均具有其本国的基本特色，与我国安全生产法律法规体系存在一定的差异。实践中，涉外中资企业能够较好遵守所在国家安全生产法律法规要求，积极推进安全生产工作的落实。与国内开展安全生产工作对比，中资企业在国外面临的问题和挑战可以概括为以下几点。

(1)受到安全监管法律法规方面的困扰。由于东盟多数国家属于小语种，安全监管相关法律法规均是用当地语言书写，大多数未被翻译成汉语或者翻译不规范的现象比比皆是，造成了中资企业对国外安全生产法律理解和应用的难题。

(2)安全管理方面的争议时有发生。老挝、柬埔寨、泰国和中国在安全管理的理念、方法、手段上有所不同，造成企业在具体管理环节的处理上可能出现一定的误解甚至会发生争议，而一旦发生争议甚至冲突，中资企业往往处于弱势地位。

(3)非传统安全给安全生产工作造成威胁。近年来，东南亚恐怖主义有所抬头，给当地中资企业的安全生产工作带来了新的威胁，导致部分企业安全投入时有所顾忌，埋下了新的安全隐患。

(4)应急管理工作对安全生产工作提出了新要求。随着我国涉外企业的投资范围和领域越来越广，其所在国家自然灾害的发生为安全生产工作提出了新的挑战，需要企业加强统筹安全生产与应急管理工作，提前做好灾害应对的预案。

6.2 建议措施

通过分析研究，建议从以下两个方面着手，来加强我国与老挝、柬埔寨和泰国等东盟国家的安全生产法律法规体系建设合作，彼此吸取借鉴安全生产法律法规建设成功经验，为企业生产经营活动顺利开展保驾护航。

(1)加强对东南亚国家的法规标准输出。整体而言，老挝、柬埔寨、泰国3个国家的安全生产监管和法规标准建设与国内存在一定差异。特别是老挝和柬埔寨，很多标准老化、缺失现象严重。调研中，老挝相关部门表示希望我国支持加强法规标准研究和信息化建设；柬埔寨希望双方在标准建设方面加强交流合作；泰国希望学习借鉴我国在安全生产方面的先进标准。建议牢牢把握当前机遇和有利时机，顺势而为，主动作为，通过援建科研机构、鼓励中资企业发挥影响带动作用等方式，输出更多国内法规标准，为今后更多中资企业参与“一带一路”建设把握先机和赢得主动。

(2)加大对参与“一带一路”建设企业的指导。今后，随着“一带一路”建设力度加大，越来越多的中资企业将参与其中。加大对参与“一带一路”建设企业的指导，降低安全风险和安全成本，事关企业长远发展和我国国际形象。为此，建议从3个途径加强对企业的相关指导工作，即：一是政府部门搭建交流互动平台，为涉外中资企业提供法规标准支撑。在平台上，要侧重将“一带一路”沿线国家关于安全生产的法规标准进行系统梳理和共享，便于企业查找和使用，避免重复翻译，节省资源。二是加强对典型案例的研究力度，找出薄弱环节，弥补相关标准短板，进一步降低企业的安全风险和安全损失。三是为企业提供法律支持和援助，进行相关培训，编制“一带一路”沿线国家安全法律风险提示，让更多想走出国门去的中资企业提前熟悉，及早准备，有效应对。