我国农产品质量安全发展现状及挑战

田尉婧，赵方慧，李大鹏

(中华全国供销合作总社北京商业机械研究所，北京 100070)

随着经济的快速发展、生活水平的提高以及食品安全事件的多次发生，我国农业发展进入数量与质量并重的阶段。农产品质量安全问题不仅关系到品牌的发展，还会影响消费者的经济利益、人身健康，甚至于整个行业的信誉、社会的稳定。充分了解农产品质量安全内涵及发展现状，有利于推进农产品安全监测、加强标准体系建设、提高农产品质量。

1 农产品质量安全内涵

根据《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，农产品质量安全是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。农产品质量安全包含了民众对农产品质量和安全两个方面的需求。农产品质量是指农产品的品质和外观，即农产品的商品价值和使用价值，如农产品的外观、气味、口感、营养成分等指标[1]。安全指不含有产生危及消费者健康的有害物质，其基本特征是农产品的种养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性标准和要求[2]。

影响农产品质量安全的因素是多方面的，包括内生性因素和外生性因素。内生性不安全因素包括由生物固有的遗传特性以及通过转基因等技术人为地对动植物导入其本身不具有的基因两方面，外生性不安全因素涉及产地环境、生产、加工、贮藏和包装、运输、销售等环节，包括光、热、水、土环境因素及化肥、农(兽)药、饲料等投入品的使用，是农产品质量安全管理控制的重点内容[3]。

2 我国农产品质量安全的建设和发展

近年来，我国从立法、追溯、认证、检测、标准等方面着手，使农产品质量安全水平呈现总体平稳、逐步向好的发展态势，基本满足了人们对安全优质农产品的消费需求。

2.1坚持依法治国，法律体系逐步完善以国家法律法规为主体、以地方法规为补充、以部门规章相配套的农产品质量法律体系正在逐步完善。《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》等法律及其配套法规条例相继修订并实施，对农产品的生产、加工、监管等多方面作出了要求。《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国渔业法》及《中华人民共和国动物防疫法》等法律的实施，强化了具体类别农产品的监管和生产经营规范。最高人民法院、最高人民检察院出台了食品安全刑事案件适用法律的司法解释，把生产、销售、使用禁用农(兽)药以及收购贩卖病死猪等行为纳入了刑法范围[4]。浙江、安徽、辽宁等多个省份出台了农产品质量安全地方法规，建立问责机制。农业农村部制(修)订了约10个部门规章，如《畜禽标识和养殖档案管理办法》《农产品包装和标识管理办法》等，从饲料投入、农产品监管、种养殖等环节对生产经营主体作出了明确要求。

2.2追溯网络及技术逐渐完善追溯系统是在产品供应的整个过程中，对产品的各种相关信息进行记录和存储的质量保障系统[5]，对农产品在产供销各环节的质量控制起重要作用。近年来，我国农产品质量追溯系统建设得到了快速发展。从国家层面来看，国家食品(产品)安全追溯平台、中国产品质量电子监管网等农产品质量追溯平台逐渐建立[6]。从行业层面来看，商务部建设了以中央、省、市三级追溯管理平台为核心，以生产、批发、零售、消费及“产销对接”核心企业追溯子系统为支撑的肉菜流通追溯体系；农业部针对种植类农产品、动物标识及疫病、水产品及农垦农产品建立了行业追溯体系，并已做试点运行[7]。从地方层面来看，北京、天津、上海、浙江、江苏、四川等多个地区，建立了地方农产品质量安全追溯体系[7]。

追溯系统的发展离不开技术的支撑。物联网技术可用来监视农作物灌溉、空气温湿度、畜禽生活环境等，白红武等基于物联网、二维条码等技术，开发了包括网络管理、智能手机管理、条码打印等功能的农产品质量安全追溯系统[8]。无线射频识别技术(RFID)、DNA指纹技术等在农产品生产、加工及销售过程中得到了不同程度的发展，尤其是RFID，经济便捷，与条形码结合应用广泛[9]。

2.3“三品一标”产品数量持续上升为推动标准化生产的进程，保证消费者食用农产品的安全性，农业部推行了“三品一标”认证，将农产品质量安全的监测工作端口前移。自实施以来，“三品一标”工作发展迅速。2006年，全国认证无公害农产品28 600个，产地24 600个，面积约2 133万hm2；全国绿色食品标志5 315家企业，14 339个产品，认证产地面积1 000万hm2[10]。截至2011年底，全国认证无公害农产品近7万个，产地约6.7万个，面积近5 800万hm2；绿色食品企业总数达到6 622家，产品总数近1.7万个；农业系统认证的有机食品企业约1 300家，产品超过6 000个；登记保护农产品地理标志产品835个，“三品一标”产品总量占全国食用农产品的40%以上。根据农业部统计，2016年新认证“三品一标”产品2.8万个，累计认证产品总数达10.7万个，合格率稳定在98%以上；而2018年第一季度“三品一标”总数已达12.1万个，其中新认证无公害农产品4 905个，绿色食品4 504个，有机农产品1 618个，新登记地理标志农产品135个。与启动之初比，登记认证的速度快、质量高、效果好。

2.4检测监管体系逐渐完善我国农产品质量安全监测制度不断完善，覆盖全国主要城市、主要产区、主要农产品的检验监测网络基本形成[11]。农业部启动农产品质量安全例行监测制度，2012年起，在蔬菜、水产品和畜禽产品三种监测种类基础上增加了水果和茶叶。2018年重点增加了农药和兽药、抗生素等监测参数，增加到122项，而2010年仅86项。目前，共监测了31个省(区、市)、5个计划单列市和153个大中城市，452个蔬菜生产基地、156个生猪屠宰场、545辆(个)水产品运输车或暂养池、1 494个农产品批发(农贸)市场和超市，监测范围进一步扩大。此外，检验设备和机构逐渐完备，“十二五”期间建设部、省、地、县质检机构3 332个，落实检测人员3.5万人。气相、液相、质谱等仪器在检测机构得以装备，色谱-质谱联用技术、酶联免疫技术、分子生物技术、快速检测等高新技术普遍应用。农业部定期发布农产品质量安全信息，主要包括农产品例行监测、监督抽查、专项监测结果，农产品因生产引起的质量安全事故及其处理情况，消费者或媒体反映的农产品质量安全问题的调查核实及处理情况等信息。

2.5标准化深入推进，标准体系初步形成标准是农产品质量安全监管的重要依据，是农业生产过程的技术指导。农产品安全标准有关于农产品的化学性、物理性及生物性，农产品质量标准指产品本身或与其相关的标准。农产品质量安全标准包括两个大的方面，即农产品质量和卫生方面的限量要求以及以保障人的健康、安全为目的的生产技术规范和检验检测方法[12]。

我国农产品质量安全标准经历了从无到有，正处于单向标准向标准体系的过渡阶段。现行农产品相关标准涉及产地环境、品种监测、生产管理、加工流通、质量分级等多个环节。2016年初，现行农业国家标准和行业标准共9 932项，分别为4 503项和5 429项，国家标准中农药残留限量标准3 650项，兽药残留限量标准113项，饲料安全标准52项，转基因安全标准141项(图1)[13]，为农产品的关键指标限量检测提供了依据。地方性农业生产技术规范和操作规程逐渐丰富，河南省2018年制(修)订省级农业地方标准50项，覆盖了全产业链。初步形成了以国家标准和行业标准为骨干、地方标准为基础、企业标准及团体标准为补充的4级标准体系结构。

图1 2016年1月农业相关国家标准数量Fig.1 Quantity of related agricultural national standards in January 2016

各地积极推进农业标准化工作，示范区建设卓有成效。浙江省出台了加强农业标准化工作的意见，创建了一批标准化示范区，全省标准化生产覆盖率达60%[4]。河南省计划扩大农业标准化示范区、园艺作物标准园、水产健康养殖场创建规模，2018年底全省农产品质量安全县(市、区)数量达到60%，2020年实现全覆盖，确保农产品“质”与“量”齐头并进。20年来，我国共建设8批4 272个国家级农业标准化示范区，5 728个省级农业标准化示范区[13]。

2.6农产品监测合格率稳中有升在多方努力下，我国农产品质量安全水平保持平稳向好的态势。如图2所示，2010—2017年，蔬菜、水果、茶叶、水产品、畜禽产品的例行监测合格率均保持在92%以上。水果的监测合格率整体保持上升趋势，2017年达到98%，禁用药物超标次数明显减少。茶叶监测合格率在前几年呈现波动状态，2014年起呈现上升趋势，质量和安全得到了基本保证。蔬菜和畜禽产品的合格率整体平稳，表明蔬菜中的甲胺磷、乐果等农药残留及畜禽产品中瘦肉精、磺胺类药物等兽药残留得到了有效控制。据统计，2012年在蔬菜中禁用农药仅检出7次，分别比2007年及2011年减少了215次和17次；限用农药超标243次，分别比2007年及2011年减少了106次和66次[14]。此外，通过检测氯毒素、孔雀石绿、硝基呋喃代谢物等物质，发现水产品的合格率波动较大，但整体而言较为理想(图2)。

注：数据来源于中华人民共和国农业农村部Note：Data come from Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People’s Republic of China图2 2010—2017年农产品质量安全例行监测信息Fig.2 The information of routine monitoring on agricultural products quality and safety in 2010-2017

3 我国农产品质量安全发展面对的挑战

由于农产品质量安全问题涉及到产供销全程，产地环境、安全意识、生产经营模式、投入品施用、监督管理等方面的不足均会制约农产品质量的提升。

3.1产地环境污染严重，治理效果亟待提高产地污染主要由工业“三废”及污水灌溉造成，从水、土、气等多个方面对土壤侵袭和污染，致使土壤重金属含量偏高。据统计，2013年我国受重金属污染的耕地面积达2 000万hm2，从源头上为农产品带来了安全隐患[15]。青海省地产蔬菜中，鳞茎类、豆类、茄果类蔬菜铅含量均超过10%[16]。2015年对广州市12个区116个样品进行检测，发现铬的超标率达91.67%，番茄镉的超标率为31.25%，莜麦菜、空心菜、菜心的镍超标率为8.33%[17]。

《农产品质量安全法》虽然对农业产地环境的保护作出了相关规定，但由于污染治理涉及到宣传培训、管理投入、部门利益等多种问题，以及多年来形成的经济为重的思想意识，导致难以落实各项保护措施和要求，信息服务、风险预警等工作不能有效跟进，限制了产地环境污染治理，产地治理效果有待提高。

3.2生产经营者及消费者安全意识薄弱，有待提高于生产经营者而言，一方面，由于文化素质相对偏低，对农产品质量安全的必要性、现实性认识不到位，质量安全意识薄弱。另一方面，由于市场准入制度未全面实施，不能做到合理的优质优价，提高质量安全水平无利可图[18-19]，在利益驱动下，生产者有意识地违规使用农兽药等投入品，以保证产量。消费者未意识到低质农产品带来的危害，对有毒有害科学知识缺乏常识和判断，对优质农产品的需求较低，购买产品较为随意。另外，由于经济条件的限制，消费者往往会选择价格低廉而质量较差的产品，助长了劣质农产品的产生。因此，提高生产经营者和消费者的食品安全意识应受到重视，以市场需求引导生产，从生产源头控制产品质量。

3.3生产经营模式老旧，生产力低下改革开放以来，我国农业生产一直以家庭为生产经营单位，随着社会经济的快速发展，这种经营模式显现出其局限性。经营主体面广量大、小而分散、组织化程度低，农户产品质量很难控制，执行标准难以统一，不利于政府的外部监管和经营主体的内部监督，造成监管难度大、成本高、效果差、缺乏动力等现象，不利于投入品的质量控制和管理。此外，组织化程度较低易导致经济力量薄弱，生产力难以集中，较为大型的农业基础设施修建困难，自然灾害防御能力较低。分散的经营模式造成技术指导难以到位，提高生产效率、减少化肥农药污染残留、维持产品外观及品质、减少微生物污染的技术和材料不能得到有效推广，限制了产品质量提升。现阶段，新型农业经营主体逐渐发展壮大，生产经营模式正在改善，科学的生产方式逐渐重视，生产力逐渐提高，前景依旧广阔。

3.4农业投入品安全隐患严重，管理水平仍需提高我国农业投入品存在多种安全隐患，滥用错用、违规使用、质量不合格等问题较为普遍。生产经营者为了抵抗病虫害、提高产量，常违规或不合理施用肥料、饲料、农(兽)药等投入品。化肥的过量施用会造成土壤板结、地力下降[10]，直接污染植物茎叶，转变为硝酸盐和亚硝酸盐产生本底性污染[3]。农药的大量施用会导致农产品有害物质残留，西安市于2013—2015年对果蔬的有机磷农药残留情况进行检测，发现鳞茎类、食用菌类、芸薹类、叶菜类、根茎类蔬菜农药超标率均达12%[20]；北京市果蔬农药残留检测结果显示，蚍虫啉、噻虫嗪、呋虫胺等9种新烟碱类农药在果蔬中普遍存在[21]。抗生素残留可引起病原菌对抗生素的抗药性；激素残留，对青少年的生长发育不利；违规、违法使用食品添加剂可能会影响人体机能，造成重大食品安全事件。现今市场上，使用苏丹红生产红心鸭蛋、利用荧光剂保持食用菌外观、喷洒甲醛防止大白菜腐烂等药物滥用的情况依旧存在[22]，值得重视。

良好的农业服务管理能够引导生产，投入品的使用合理化、作物病虫害防治系统化、农业保险健全化、农业科学研究实用化、宣传培训力度化等相关工作需要进一步推动。

3.5法律法规体系建设及监测监管体系亟待完善我国现行相关法律体系相互交叉，协调性差，配套法规不完全，滞后于工作需求，导致出现了无法可依、约束力差、以罚代管等问题[23]。农产品相关法律部分条文执行主体不明确、权责不清晰，与食品卫生在部分法律内容上存在差异或矛盾，造成执行不力、冲突不断的局面[24]。此外，相关法律法规实施效力不够，惩罚力度欠缺，生产者和经营者违法成本偏低[2，24]。农产品法律法规体系建设及实施仍需进一步推进，为监督管理及标准制修订提供坚实依据。

我国农产品质量安全检测体系表现出检测技术落后、经费不足、队伍不健全、检测水平较低等问题[25-26]。检测技术在实际应用中存在诸多挑战，如免疫快速检测等先进技术缺乏配套的样品前处理技术；同一农产品受混合污染现象客观存在，现有技术不能满足检测要求[27]。此外，我国监管信息披露机制存在不足，发布的农产品质量安全例行检测信息内容简单，可利用信息较少，对一些重要问题缺乏详细数据与说明[10]。基层监管体系建设薄弱，检测条件不足，致使中央与地方工作无法协调开展，呈现出“头重脚轻”的现状[2，24，26]，农产品质量安全监测监管体系仍需完善加强。

3.6标准体系建设处于初级阶段，标准制修订周期较长，标准应用亟待加强我国农产品相关标准分散在多个部门、系统，标准交叉和缺失问题突出，系统性、互补性、配套性和一致性较差。如图1所示，在现行农业相关国家标准中，以农药残留限量标准为主，约占81.06%，而饲料、转基因等相关标准仅占18.94%，不同类别标准间表现出了严重的数量差异。我国农产品标准间相互引用错综复杂，适用对象和适用范围部分或完全重合，涉及农产品种类不全，在储藏保险、物流配送、包装等环节标准相对缺乏甚至空白。标准化是解决农产品质量安全问题的治本之策，我国农产品质量安全标准体系建设仍处于起步阶段，需大力推进。

CAC、UNECE等国际组织及发达国家的标准基本以5年为周期修订1次，标准的技术内容根据产业发展和市场变化及时调整。我国标准修订不及时，失去效用的标准未及时清理[28]。较长的标准复审周期及新标准发布较慢，造成现有标准陈旧，现行水果标准中，标龄在5年以上的标准达53.2%，标龄在10年以上的标准占18.1%[13]。此外，我国对国际标准的研究、利用较少，农产品质量无法与国际要求接轨，也是我国标准数量较少、覆盖面较窄的原因之一。

我国现行农产品标准大多较为笼统，科学性和可操作性较低。如在苹果质量标准中，我国主要采用文字表述，而UNECE标准针对各级果品色泽、品种特征、果锈等给出了图谱。此外，标准及操作规程宣传力度不大，培训次数少，缺乏有效的宣贯推广机制和正确的舆论导向，标准信息传递不及时、不快捷、不准确，导致标准的错用、乱用、不用。标准落实应用依旧是标准化工作的一个重大挑战。

农产品质量安全问题的解决工作是一项复杂的、长期的、动态的过程，需要农业农村部、商务部、市场监督管理总局等多个部门各司其职、相互配合。科学立法、健全农产品质量安全标准体系、全面治理产地污染、合理使用农业投入品等工作意义重大，亟待完善，我国农产品质量安全建设前景广阔。