生态环境保护类PPP项目的发展现状及存在问题探析

李家容

摘要：自十八大以来，党中央在中国特色社会主义事业中增加了“生态文明建设”，之后不断强调通过政府和社会资本合作来推动生态环境保护的不断发展。PPP模式虽已在我国发展多年，但在环保领域还面临很多问题。本文从相关法律法规不够完善，政府方的过度参与，社会资本方面临诸多问题，项目建设重建轻运进行详细分析，并且给出相应的对策建议。

关键词：生态环境保护 PPP 发展现状 问题探析

一、引言

自十八大以来，党中央在中国特色社会主义事业中增加了“生态文明建设”，形成了“五位一体”的总体布局。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的“两山论”。在十九大报告中也强调，生态环境根本好转、建设美丽中国是“两个百年”的重要奋斗目标。随着我国政治经济文化水平的不断发展，人们也越来越认识到生态环境保护的重要性，习总书记在全国生态环境保护大会强调要采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。从2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）模式在市政工程、交通运输、教育、养老等领域受到广泛的关注，但在生态环境领域，除了市政污水、垃圾处理领域外，都还是新生事物。从整体形势看，运用 PPP模式推动我国生态建设和环境保护已成为大势所趋，所以为贯彻落实习总书记“两山论”的重要发展理念，深刻领会山水林田湖草是生命共同体的系统思想，本文着重对生态环境保护类PPP项目进行研究分析。

二、生态环境保护类PPP项目的现状

根据财政部（PPP）综合信息平台项目管理库2018年第3期季报①，截至2018年9月，管理库累计项目数8，289个、投资额12.3万亿元。管理库累计落地项目数4，089个、投资额6.3万亿元，落地率49.3%。管理库内各行业PPP累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，其中生态建设和环境保护类PPP项目数共有796个，占管理库项目总数的9.6%。投资额达到8784亿元，占管理库项目投资总额的7.1%。同时生态建设和环境保护类PPP项目一直呈快速落地态势，统计数据显示，截至2018年三季度，位居财政部（PPP）综合信息平台管理库累积落地项目数前三位的行业分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别是1，651个、564个和410个，合计占落地项目总数的64.2%。生态建设和环境保护类项目投资额4812亿元，占落地项目投资总额的7.6%。从而可以看出我国生态建设和环境保护类项目数之多，投资额之大，落地速度之快。

三、生态环境保护类PPP项目存在的问题

（一）相关法律法规制度不够完善

现阶段，虽然我国已出台了相关法律法规 但是因为PPP各相关领域的特点不同，所要适用的法规也不太一样。没有生态环保领域适用的法律法规，使得社会资本在环保类PPP项目上缺乏有力的法律保障。而地方政府對生态环境保护类PPP项目的规范和引导主要靠转发国家各部委的工作文件，缺乏自主制定适合本地区生态文明建设的相关政策方针。

（二）政府方的过度参与

一般来说，政府的参与能够刺激社会资本，鼓励社会资本积极参与，但是如果政府过度参与，就会对社会资本参与产生挤出效应。本文通过财政部（PPP）综合信息平台项目管理库2018年度前三季季报分析政府一直扮演者生态环境保护“主导者”的角色，回报机制大多是政府付费。政府通过财政支出参与环境保护的投资几乎涵盖了生态环境保护的各个领域，而且在生态环境保护某些领域内甚至出现了政府主导的情况，政府不断扩大对生态环境保护的投资，就会导致这些领域的项目投资成本较大但是收益较小。

（三）社会资本面临诸多壁垒

在生态环境领域发展PPP模式，社会资本参与该类项目会面临诸多问题。首先是市场准入，一些社会资本在参与环境保护的招标和审查过程中存在门槛过高的问题。其次是技术壁垒，社会资本参与生态环境保护投资主要集中在生态环境基础设施建设领域，由于其技术水平较低，导致社会资本不能大规模参与生态环境保护高技术领域的投资，这显著地影响了投资结构的均衡。再次是融资壁垒，对于社会资本方来说，生态环境保护类PPP项目相比较于其他项目工程来说收益不高，融资渠道狭窄，融资需要创新。最后是市场退出壁垒，生态环境保护类PPP投资规模大，专业技术性强，社会资本方多是以联合的方式来参与到项目中，这就导致各联合体成员退出需求不一致，如建筑方在建设完项目后希望在运营期实现退出，而融资方则希望通过顺畅的方式来实现资金收回。这样就导致一些社会资本在参与生态环境保护的过程中无法顺利退出。

（四）项目建设重建设轻运营

随着生态环境保护领域的不断发展，部分建设企业中标后，由于项目在工程建设阶段能较快的获得利润回报和现金流，而在运营和维护期间需要经历10-30年的时间，时间较长，不确定性因素也较多，从而后期的运营的必要成本无法得到保障，这样就出现了项目“重建轻运”的问题。

四、完善生态环境保护类PPP项目的建议

（一）完善PPP法律法规体系

要发挥PPP模式在环保领域的作用，必须要加快完善法律法规建设。完善的法律法规能有效降低地方政府和社会资本的风险。针对不同行业及领域，PPP项目的特点不尽相同，需要针对不同类别的PPP项目，有针对性的制定一套本领域的权威法律法规，使得各领域PPP项目得到有力的法律保障。针对地方政府，应当在遵循国家各部委的指导文件的基础上，结合本地区的实际情况，具体制定适合本地区的相关政策方针来指导地区内生态环境保护类PPP项目的工作。

（二）建立健全政府履行契约责任的保障机制

PPP项目合同是政府和社会资本合作权利义务与风险分配的核心基础合同，尤其是生态环境保护类PPP项目的公益性特征，多数为政府付费型，对于政府契约精神与履约意识提出了更高要求。通过契约合同来明确各方的权利与义务，从而约束地方政府的过度参与。通过契约合同的制定，建立和完善风险分担机制、基于成本的调价机制以及项目退出机制，合理分配项目风险和收益，有效划分权利义务关系，为生态环境保护类PPP项目的顺利实施和管理提供合法有效的合同依据，以合同的约束力，增强地方政府的契约精神。

（三）提高社会资本参与积极性

针对生态环境保护类类PPP项目，国家可以出台相应的鼓励政策来提高社会资本的积极性。在市场准入方面，地方政府应当充分考虑在招标和审查过程中，生态环境保护类类PPP项目应更加强调环境专业技能的要求，不应该仅仅通过注册资本金等衡量竞标企业的综合实力;其次是加强对社会资本方技术方面和经营管理方面的支持，给与一系列必要的技术帮助，使得社会资本有更多的机会参与到生态环境保护高技术领域或者相关服务领域的投资;还应当拓宽社会资本方的融资渠道，如政府可以为企业提供金融支持，出台相应的金融政策，如给予免息、贴息等政策来提高企业参与项目的积极性;还可以建立PPP环保产业基金、将高利润项目与中低利润项目进行合理的组合打包，以保证企业盈利。最后应当不断完善生态环境保护类项目的退出机制，制定科学合理的和安全可靠的退出机制来保障社会资本的权益，不断优化和充实生态环境保护类PPP项目退出机制的相关规则和程序，加强项目相关责任主体的清算义务，确保各方损失的最小化，提高社会资本参与生态环境保护投资的积极性。

（四）加强生态环境保护类PPP项目全生命周期的引导与监管

为确保环境保护类PPP项目能够合理的建设和运营，应该不断加强对地方政府的引导，在选择社会资本方面，鼓励其它专业的投资运营机构以联合或者独立的方式作为社会资本参与其中。专业的投资运营机构可以为项目的运营提供大量长期限资金和运营管理经验，这样有利于保证生态环境保护类PPP项目的运营期管理。除了引入專业的投资运营机构，我们还需要针对项目的全生命周期加强监管，监管生态环境保护类PPP项目在建设期的质量与成本，为后期的运营节约资金。在运营阶段，也需要不断完善生态环境保护商品的定价，确保地方政府和社会资本都能获得相应的回报。

注释：

①数据来源：http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/7750.jhtml。

参考文献：

[1]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）：82-95.

[2]蓝虹，刘朝晖.PPP创新模式：PPP环保产业基金[J].环境保护，2015，43（02）：38-43.

[3]王恩柱.PPP投融资模式发展现状及存在问题探析[J].时代金融，2017（14）：265+273.