盘活沿江高速存量资产

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目前，不少政府投资的收费公路项目面临债务负担重和运营困难等突出问题。广深沿江高速公路项目案例表明，科学引入社会资本，能够有效盘活政府存量收费公路资产。笔者建议政府部门从按照市场原则，推进全面绩效评估，加快法制建设、完善顶层设计等方面，加快推进存量收费公路资产盘活。

我国收费公路政策实施34年来，有效促进了公路交通行业的跨越式发展，实现了政府、企业、公众多方受益。但是，伴随新建公路建设成本不断提高，项目收益下降，不少收费公路项目面临沉重的债务和运营负担，加重了地方政府的债务风险，后续发展乏力。根据全国收费公路统计公报，截至2017年年底，我国16.3万公里收费公路，累计建设投资总额8.2万亿元，债务余额共计5.28万亿元。据不完全预计，地方政府通过国有资产经营公司、交通集团等单位独立投资建设的经营性公路项目，“十三五”末的债务余额总计将超过3万亿元，严重制约了后续新项目的融资和建设。

收费公路政策实施35年来，有效促进了公路交通行业的跨越式发展。

建设管理背景

2018年2月，深圳市将市属国有资产经营公司深圳市投资控股有限公司（简称“深投控”）持有的广深沿江高速公路深圳段（编号S3，简称“沿江高速”）100%权益转让给深圳高速公路股份有限公司（简称“深高速”），成功引入社会资本，盘活存量公路资产，回收建设资金，减轻债务压力和运营负担。深圳市盘活沿江高速的案例，对推进收费公路等基本设施投融资体制改革、解决地方政府的债务问题具有积极的借鉴意义。

沿江高速位于广深港核心发展走廊上，连接广州黄埔区及深圳南山区，长约90公里。沿江高速起于东莞与深圳交界的东宝河，止于深圳市南山区月亮湾，顺接深港西部通道，全长约37公里，双向八车道，设计行车时速100公里。

沿江高速分二期建设，预计工程总投资约167亿元。一期为沿江高速主线，收费里程约31公里，于2009年动工、2013年12月28日建成通车，收费期为25年；二期包括深中通道深圳侧接线、机场互通立交和国际会展中心互通立交等，长约6公里，于2015年动工，计划于2023年年底前分期通车。

现阶段，收费公路项目债务负担重和运营困难等，成为不少地方亟待解决的突出问题。

投融资及建设运营安排

沿江高速是除广深高速公路外连接广东与香港两个重量级地区，广州与深圳两个一线城市，南沙与前海蛇口两个自贸区的重要交通干道。沿江高速串联着深圳西部港区、前海蛇口自贸区、宝安中心区、宝安国际机场、大空港片区等深圳市重要的发展节点。随着粤港澳大湾区战略的实施和深圳市前海蛇口自贸区、宝安区等区域的快速发展，沿江高速将进一步发挥更加重要的战略支撑作用。

沿江高速立足深圳的整体规划和长远发展需要，进行了高起点规划。在线位安排上，多次向珠江口外移，减少陆域面积占用超过700万平方米，为深圳宝安国际机场、西部港区、相关城市道路和沿江区域经济的发展预留了大量土地资源；在路网连接上，设置了与宝安国际机场、前海新区、国际会展中心、机荷高速公路、深中通道等基础设施相连接的6处互通立交，以便于深圳市对外快速交通和疏港交通，促进区域经济发展。

高起点规划增加了投融资难度，沿江高速线位变化导致桥梁工程大幅增加，共14座特大桥、占主线里程的99.7%，加上立交方案调整等因素，使工程造价提高到约167亿元，平均每公里4.5亿元，成为国内公路造价最高的项目之一。尽管沿江高速的规划安排减少陆域面积占用超过700万平方米，实际上为政府增加的陆域土地价值超过350亿元，但沿江高速自身因工程造价增加，收费经营期和收费标准刚性封顶，难以达到社会平均的投资回报水平，建设中无法吸引社会资本以BOT等方式参与投资。2009年，深圳市政府决定通过市属国有资产经营公司深投控融资近百亿元、沿江高速项目公司（简称“沿江公司”）质押贷款数十亿元，解决工程建设资金来源。

深高速作为深圳市专业公路经营企业，通过与深投控和沿江公司签订《委托经营管理合同》和《建设委托管理（代建）合同》，受托对沿江高速实施工程建设管理和建成后的营运管理，实现了沿江高速按期交工、高效率运营。

虽然沿江高速由政府通过资产经营公司直接投资和委托专业公司建设等安排完成了建设工作，但面临运营期将承担长期财务负担的问题。首先，由于投资金额巨大，沿江高速通车以来一直亏损，连年累加。其次，到期债务负担沉重，从2018年开始，按计划进入贷款本金偿还期，沿江高速净现金流长期存在较大缺口。最后，在25年收费期内预计无法收回原始投资，还需要增加资本金才能维持持续运营。

重组的过程和成效

广深沿江高速公路的建成衔接了广州经济开发区、东莞港、深圳西部工业组团、深圳机场和深圳大铲湾港。

广深沿江高速有助于较好地实现广州、深圳及东莞三城的港口互助交流。

为进一步发挥沿江高速的作用，解决运营期面临的财务问题，加强深圳市高速公路网的一体化管理，深投控与深高速等相关方在市场原则的基础上进行了重组协商。

重组的方式

相关各方对股权转让、收益权转让、PPP合作等重组方式进行了研究，制定比选方案进行利弊分析。从现行法规的完备性、实际操作的可行性、交易完成后对各方的影响等多方面进行考量后，认为股权转让现行法规完善，交易完成后各方权责最为清晰，且有同类项目股权转让成功案例可参照，经与广东省、深圳市政府相关部门沟通认可，最终确定采用股权转让方式重组沿江高速。

重组的对价

相关各方都是深圳市属国有全资或实质控制企业，根据国有资产交易的相关管理规定，沿江公司重组转让符合非公开协议转让的情况。根据国有资产管理的相关规定和市场原则，在沿江高速重组转让过程中，相关各方以公开方式选聘第三方中介机构，采用资产基础法（重置成本法）和收益法两种方法分别对沿江公司股权价值进行了评估，深高速以评估结果作为定价依据取得沿江公司100%股权，并承继沿江公司全部现有负债及相关责任义务。

重组转让成效分析

沿江高速的重组转让安排，解决了政府资产经营公司的债务负担和亏损问题，深高速作为沿江高速代建方和营运管理受托方，收购沿江高速有利于项目责权利的统一，从长远和全局提升了运营效率，兼顾了各方利益。

在重组转让过程中，政府及资产经营公司收回了部分投资成本，承担了项目原始投资的减损，但转移了数十亿元银行贷款及相关责任，摆脱了运营期内长期的运营亏损及后续资本金投入，消除了长期面临的到期贷款偿还等资金压力，增强了政府及资产经营公司的融资能力。

就沿江高速自身而言，建造成本高，收费期限内路费收入远远不能弥补原始投资，重组转让中需要政府承担差额部分的投资。但从沿江高速外部的社会效益分析，项目成为重要的战略通道，直接减少了700万平方米土地资源占用，支持了深圳市整体规划和长远发展，为公用基础设施增加的附加值已超过沿江项目的建造成本。从长远看，我国桥梁设计的使用年限100年以上，沿江高速收费年限到期后，将由政府无偿收回并继续受益，还将进一步加大社会附加值。

评估单位综合考虑项目投资成本和风险，确定以8%左右的合理投资回报率为参照确定评估结果。深高速以此评估结果为基础定价取得沿江高速股权，符合《公路法》和《收费公路管理条例》相关规定。深高速投资成本低于项目建造投资成本，在承担风险的前提下，可以从项目预期净收益中获得合理回报，确保了沿江高速持续正常运营。

此外，受让方深高速具有较强的高速公路专业营运能力，以受托方式承担了沿江高速的建设和营运管理。深高速作为上海和香港两地证券交易所的上市公司，具有较强的境内外资本市场的融资能力。将沿江高速转让给深高速，有利于实现沿江高速经营主体责权利的统一，提升沿江项目营运养护管理效率。同时，深高速还是市内外环高速、机荷高速等骨架高速公路的项目业主，深圳市近年实施交通运输组织调整，强化过境货运交通与城市道路交通分离，将沿江高速转让给深高速，利于深高速统筹协调，发挥城市快速路网的协同管理优势，快速反应处理突发事件，提升高速公路网络的运输效率。

重组的启示和建议

引入社会资本盘活存量资产具有积极借鉴意义

自我国收费公路政策实施35年来，各地高速公路进入快速发展阶段。地方政府通过国有资产经营公司、交通集团等平台，投资建设了大量高速公路，在较短时期内实现了交通网络的迅速提升，但也出现了政府负债水平普遍较高等问题，增加了政府债务风险，影响了后续融资能力。当前政府面临的新建公路任务仍然繁重，有必要通过引入社会资本，转让存量公路资产，提前回收建设资金，投入新的公路建设。沿江高速转让，对地方政府及其交通投资平台采取类似方式，引入社会资本，加速投融资体制改革，盘活存量资产，化解债务风险，具有广泛、积极的借鉴意义。

盘活存量资产的基本原则和关键因素

坚持市场原则。按照市场定价原则，确保受让方在承担风险的前提下能够取得合理投资回报，是政府顺利退出、存量项目持续运营的前提。

坚持市场导向原则，建立健康、有序的存量资产市场，接纳包括上市公司、民营企业等各种经济实体的广泛参与，是盘活存量资产，维护行业健康运行的基本条件。

全面绩效评估。高速公路普遍造价高，受经营年限和收费标准刚性约束，管养成本呈现刚性上升，出现了不少高速公路项目经营期内无法收回建设投资成本的情况。客观看待高速公路建成后的影响，主要体现在沿线环境改善、区域经济发展和土地增值，政府和公众才是最大受益方。经营期结束后公路资产无偿收归政府，公路仍有较长的使用期限。因此，政府及国有资产监管机构应全面评估公路资产的投资绩效，不仅要评估项目自身运营期内的投资回报，而且要评估社会效益；不仅要评估直接收益，还要考虑间接收益；不仅要考虑运营期内的成本，还要考虑运营期满后收回的因素，客观认识盘活资产过程中可能出现的一次性损益。通过合理定价，对预期无法收回的投资作为政府对公共基础设施的投入，将较强公益性的收费公路转化为经营性项目，吸引社会资本。

科学选择社会资本。在社会资本选择方面，应坚持市场化导向，优先选择项目运营管理经验丰富、融资能力强，综合管理水平高，市场化程度高的经济主体。通过整合资源，降低各项营运管理融资成本，提升高速公路营运和养护管理水平，使政府从存量公路的提供者变成监管者，有效保证存量收费公路营运管理的市场效率。

加快制度建设的建议

目前，地方政府投资的不少存量收费公路资产都存在负债高、运营亏损、投资回收困难等问题，需要加快制度建设，以市场原则为基础，建立和完善存量收费公路资产价值评价体系，形成科学合理的存量收费公路价值审核和确认流程，这是盘活存量收费公路资产的制度保证。在实际监管过程中，在防止国有资产流失的同时，为保护政府投资主体存量资产盘活的积极性，也应避免将无法收回的建设投资成本简单作为原国有投资主体的投资损失给予考核惩戒。

沿江高速在解决债务负担重等问题时，科学引入社会资本，有效盘活了政府存量资产。