太原市“五规合一”信息平台的建设与应用

文｜太原市规划编制研究中心 武晓玮 ；上海数慧系统技术有限公司 叶结红

“多规合一”是我国改革空间规划治理体系战略中的关键内容，而信息平台建设是加快推进“多规合一”，提高项目审批效率、提升规划决策水平的必要手段。

2016年10月，太原市在山西省政府的要求下开始开展“五规合一”试点。《太原市“五规合一”试点工作方案》明确了“全域规划、底线管控；平台管控、提高效能”的工作要求。太原市通过统一全市空间坐标体系和数据标准，整合规划数据资源，搭建由市发改、国土、规划等多部门共建的“五规合一”信息平台，以期为新型城镇化战略提供高度协调、统一权威的空间规划“一张图”；为空间管控部门提供协同管理平台，优化规划管理审批流程；为政务部门的决策评估提供丰富的支撑信息。

一、太原市现状问题

1.1 信息零散缺失，时效性和准确性差

各部门规划数据分散存放，缺乏整合，且各类规划数据的格式不一致使得各规划难以对照。各类规划信息不互通、不共享，形成信息孤岛，导致“五规”协调困难。

1.2 缺乏全域管控，台账混乱

国民经济和社会发展规划更侧重于宏观管控；城规更侧重于中心城区范围内的规划；土地利用规划则更侧重于基本农田的保护各类用地总量的控制。规划部门各有侧重，不能有效衔接，没有形成全域的精确化管控，导致全域基础用地信息无法得到精确统计，影响了各规划部门的相关分析与决策。

1.3 项目选址难

由于各部门数据信息的分散，项目选址时往往是“大海捞针”式的翻文本、翻图纸的查找地块信息，导致选址不合理、项目无法落地等问题。

1.4 部门“各自为政”，项目落地困难

各规划部门均从自己的职能事权角度出发，进行各自的规划编制和管理，导致部门“各自为政”，相互掣肘。又由于各部门项目审批流程串联，发改、土地、规划、建设等部门互设前置条件，项目审批手续繁、时间长、效率低，行政效率低下使得项目落地十分困难。

二、太原市“五规合一”信息平台设计

2.1 总体架构

太原市“五规合一”信息平台建设满足从合图到用图、管图等不同层面的支撑。在对整个平台的技术架构设计上，采用“统一标准、统一数据、多元应用”的总体思想，从平台级来考虑，采用综合服务框架提供高稳定、高可用、灵活拓展的应用支撑，满足在“五规”合图、“五规”联动、规划管控、辅助决策等方面的长期提升要求。

“五规合一”信息平台采用基于J2EE（spring、hibernate）企业级平台的WebGIS体系结构，使开发成果稳定安全，具备可扩展性，且运行时占用系统资源小，有效支持负载平衡。数据库管理平台采用Oracle数据库配套ArcSDE空间数据引擎，实现对海量空间数据的存储与管理。在平台的应用方面，通过Oracle内部异步缓存、空间索引等机制，提供对空间数据的多用户高效的并发访问支撑，结合BI数据分析技术，快速计算规划统计报表，并保障为多样用户群体提供应用服务。“五规合一”信息平台技术架构包括以下三个层次（图1）：

（1）数据层：支撑满足“五规合一”各层面应用所需的数据资源汇集、存储和管理，主要包含基础地理、“五规”各部门规划成果、“五规合一”成果等核心资源及元数据库，并配有数据资源整合工具将分散在各局内的资源进行标准化整合以提供应用。

图1 平台总体架构

（2）应用支撑层（综合服务框架）：以SOA、ESB为核心，提供公共中间件服务，成为前端应用和后端驱动的核心桥梁，形成随需应变的运维管理、灵活化的系统集成和功能扩展枢纽。

图2 平台综合数据资源

（3）业务应用层：整体形成以“五规”数据管理、运维为基础，以“五规合一”成果共享应用、数据联动更新与综合管理、项目辅助与审查为核心，以“五规”业务协同和辅助决策为目标的应用体系。

2.2 平台数据库建设

“五规合一”信息平台汇集三大类数据：基础地理信息数据，发改委、国土、住建、环保等各部门规划成果数据，“多规合一”编制成果数据。数据建设应用流程首先是对从各个单位收集的数据进行整理，利用标准化的整理加工流程，保障各类数据信息的建库质量及效率；然后，将空间要素信息进行规范化编码，保障空间数据信息的逻辑关联性和准确性；最后，通过数据库管理系统进行数据存储和管理，实现对空间数据的高效查询及有效信息提取。

此外，平台建设一方面建立了谁生产谁维护的数据更新管理机制；另一方面通过平台数据更新管理的系统工具，结合一套数据更新流程来保障数据来源的权威性和数据应用的现势性。

图3 核心功能模块

2.3 功能设计

太原市“五规合一”信息平台的功能包括：满足“五规合一”成果的冲突检查、统一汇集信息展示、查询统计、辅助选址、台账汇总、项目预审查、运维管理以及数据管理的应用体系，为“五规合一”工作的推进和有序落地提供核心支撑。整个太原市“五规合一”信息平台的整体功能体系建设内容如图3所示，其中，核心功能有以下六点：

图4 成果展示系统

图5 综合台账系统

图6 辅助分析系统

2.3.1 成果展示系统

“五规合一”成果展示系统面向各部门人员应用需求，将“五规”数据以及“五规合一”成果数据进行汇集，为太原市“五规合一”信息平台权限允许的所有用户提供“五规”编制成果、各部门规划成果、建设项目成果的图文一体化展示浏览与关联查询平台。数据组织上能体现出各类专题数据内和数据之间的业务关联，达到全面的、结构化的、灵活的可视化数据浏览方式。

2.3.2 综合台账系统

面向各部门不同级别的业务统计需求，提供多要素、多维度的“五规”数据和各部门规划的专题统计信息，包括“五规”差异图斑信息汇总、重点建设项目信息汇总、规划部门用地信息汇总、国土部门用地信息汇总、环保部门用地信息汇总等台账内容。解决统计困难、数据来源不一、统计数值缺失等问题，满足市级、区县级、镇街级等不同级别的业务人员的统计信息的获取和汇总需求。

2.3.3 辅助分析系统

信息平台在重大建设项目落地选址时，能够为相应部门提供建设项目快速选址和项目周边影响因子辅助选址功能。根据区域地理环境的特点，综合考虑“五规”管控要求、交通条件、现状情况、周边环境影响等因素，为各部门相关人员提供基于空间位置的分析决策功能，满足“五规”应用部门对重大建设工程的选址需求，从而加快项目落地。

2.3.4 合规审查系统

面向项目审批主管部门，通过项目语录、合规性审查、审检报告及审查结果管理等功能，方便各部门对规划管控要素的即时查询。在进行报建项目的合规性审查时，可将报建项目与各类规划进行叠加，自动检查该项目与各类规划的一致性，并根据检查结果生成最终检查报告，辅助审批人员作出快速、科学的决断。

图7 合规审查系统

图8 项目协同系统

2.3.5 项目协同系统

面向项目协同业务操作人员，针对前期储备项目进行项目合规性筛查，进行分类储备；针对储备策划阶段的项目，开展项目生成预评价工作，并联向各个委办局征求前期审批意见，整合项目生成策划流程，精简行政审批事项，提供项目录入、联合预审、意见汇总审定等功能，保证各部门规划编制和实施的有效衔接，满足在项目进入审批流程前消除规划用地矛盾的需求，提高行政运行效率。

2.3.6 综合服务框架

平台利用企业服务总线（ESB），建立“五规”综合服务框架，汇集“五规合一”信息平台的相关服务，向市各部门业务系统提供平台的服务应用对接，打通部门之间的数据链路和应用链路，并由统一标准服务提供给各部门异构业务系统的对接改造。平台通过对各局发布的服务进行统一注册代理，对各部门进行授权控制，各部门仅能使用已授权的服务，使所有的服务都有相应的安全保障。

三、应用成效

太原市“五规合一”信息平台服务对包含太原市涉及规划的各个委办局、区市县的规划单位实现了规划信息平台的全面共享共用，解决了太原市“五规”中存在的主要问题，其主要应用成效有以下几点：

3.1 数据库统一汇总和展示各类数据

对各部门原有的各类规划数据资源进行整合，形成满足各部门实际应用需求的数据资源库并及时更新。通过成果展示系统，能够快速浏览到数据资源目录下的“多规合一”编制成果数据资源，以及各部门相关的数据资源，包括图形数据、规划文本数据等。解决各部门数据资源分散，数据“获取难、共享难”的问题，满足跨部门数据共享需求，提升数据资源综合利用价值，减少因数据壁垒导致的规划矛盾发生。

3.2 全域综合台账

通过综合台账，可从图、文、表多角度、全方位了解规划、审批、实施全过程信息。它提供“五规”数据和各部门规划的专题统计信息，满足市级、区县级、镇街级等不同级别的各级用户在自己的工作职责内对不同级别的统计信息的获取需求，解决各级领导对统计困难、数据来源不一等问题，从而辅助各级应用人员根据台账信息快速掌握实际情况和详细信息，提高决策管理能力。

3.3 半智能化选址和审查

通过平台智能选址，能够科学推荐可用地块，自动生成合规性报告，以辅助审批决策。信息平台能够综合考虑各类影响因素，为决策人员提供基于空间位置的辅助分析决策功能，实现重大建设项目的半智能化选址。在进行报建项目的合规性审查时，还可自动检查该项目是否满足各规划要求，并生成检查报告，辅助审批人员作出快速、科学的决断。

3.4 提升行政效率

改善原有的政府管理方式，以统一的信息联动平台为技术支撑，整合规划编制、项目策划生成和建设项目审批管理流程，精简行政审批事项，简化办事环节，保证各部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平。

结语

随着自然资源部正式组建，建立空间规划体系成为城市治理首要核心的目标，而太原市“五规合一”工作则是太原市空间规划体系建设的基石。“五规合一”信息平台作为“五规合一”试点的重要技术支撑，在规划编制、审批协同、决策支持等方面为规划管理提供全方位服务，使多部门信息共享和业务协作成为可能。同时，平台以综合服务框架为核心的技术框架创新，为规划信息平台的建立提供了新的思路。太原市往后仍将持续紧跟国家空间治理的工作目标，不断改革创新，力求在“五规合一”试点过程中逐步构建完善的空间规划体系平台支撑，以促进太原市全域治理一体化，提升空间治理效能。