社会中医养生保健机构规范化管理的实践——以上海市浦东新区中医药协会会员管理模式为例

杨燕婷，郁东海，叶 盛，骆智琴，祝秀英

(1.浦东卫生发展研究院，上海 200125；2.浦东新区卫生和计划生育委员会，上海 200125； 3.浦东新区卫生和计划生育委员会监督所，上海 200125)

自2011年起，国家中医药管理局确定上海市浦东新区为中医养生保健服务机构准入试点地区，医疗机构提供的中医养生保健服务按照《中医医院“治未病”科建设与管理指南》等规定，执行情况相对规范；而非医疗机构及其人员提供的中医养生保健服务暂未出台明确的政策与实施方案。为了弥补上海市社会非医疗性中医养生保健机构规范化管理的不足，积极响应卫健委等有关部门的政策方针，浦东新区中医药协会采取养生保健分会会员管理模式(简称会员管理模式)来监管社会中医养生保健机构，以应对社会非医疗性中医养生保健行业服务标准缺失、服务内容界定不清、从业人员水平资质偏低等问题[1]。本文中所指的中医养生保健机构特指社会非医疗性中医养生保健机构。

时至今日，浦东新区的社会中医养生保健服务机构准入试点工作已开展6年有余，浦东新区中医药协会的会员管理模式在界定社会中医养生保健机构服务内容、提高从业人员资质等方面取得了一定成效，但仍处于初级阶段。为进一步优化会员管理模式，本文以浦东新区社会中医养生保健机构会员管理模式的相关政策文件与调研报告为基础，分析该管理模式的具体措施和实践效果，剖析其对同行开展社会中医养生保健机构监管工作的借鉴意义，并就实践中发现的不足之处提出相应的改进建议。

浦东新区社会中医养生保健机构会员管理模式的研究资料主要包括：①浦东新区中医药协会提供的社会中医养生保健行业调查报告或调查表：浦东新区社会中医养生保健行业情况调查报告，2017年浦东新区中医养生保健服务机构现场排查表，2017年浦东新区中医养生保健服务机构基本情况调查表，浦东新区中医养生保健服务机构自查表(2018)；②浦东新区中医药协会所制定的相关政策与文件：《上海市浦东新区中医药协会养生保健分会会员管理办法》《浦东新区中医养生保健机构从业人员培训教材》《上海浦东新区中医养生保健服务机构星级评审管理办法》《上海市浦东新区中医药协会养生保健分会会员管理办法》《上海市浦东新区中医药协会养生保健分会会员单位设置标准》。通过归纳分析法，总结出浦东新区社会中医养生保健机构会员管理模式在准入、监督、退出方面的实践措施；通过比较分析法，讨论浦东新区社会中医养生保健机构会员管理模式各关键环节核心要素是否完备。

1 会员管理模式的构成

浦东新区中医药协会采取会员管理模式，分别从准入(人员配置，厂房规模，设备配置，从业人员资质，执业登记，服务项目)、监督(人员培训，诊疗行为)和退出(服务安全，违规违法行为)3个环节来监管社会中医养生保健机构。此外，浦东新区中医药协会还对社会中医养生保健机构采取了星级评审的管理办法，已经批准(准入)入会的社会中医养生保健机构向浦东新区中医药协会提交书面申请，中医药协会组织专家依据《上海市浦东新区中医养生保健服务机构星级评审标准》对机构的人员、技术、管理和绩效情况进行打分，并根据机构总得分进行星级划分，授予相应的星级牌匾，评审结束后，对挂牌的星级社会中医养生保健机构进行不定期检查(监督)并每两年进行复评，对不符合原星级标准的机构，视不同情况降低或取消其星级(退出)。在整个管理模式中，中医药协会是规范化管理的执行者，社会中医养生保健机构是管理对象，如图1所示。

图1 浦东新区中医药协会会员管理模式

2 管理的具体措施

2.1 准入管理措施

浦东新区中医药协会采取了一系列的准入措施来审查社会中医养生保健机构的入会资格，具体见表1，其中“√”表示浦东新区中医药协会在会员管理模式准入环节的核心要素上采取了必要的审查措施，

表1 准入措施

“×”则表示没有采取相应措施。

浦东新区中医药协会通过会员管理模式对社会中医养生保健机构的准入环节进行审查，准入实践方面，2016年浦东新区中医药协会对第五批30家申请入会的社会中医养生保健机构从人员配置、厂房规模、设施配置、从业人员资质、执业登记、服务项目进行遴选，最终12家机构入会，分别是：乐足养生、俊辰儿童健康、中经堂成山店、上海青澈全息眼疗馆、美丽妈妈唐镇、辛氏火罐、彩馨中医经络养生馆、路易芬尼、九霄养生店、百年修身堂和菡悦美容贝芙优孕产健康管理中心。

2.2 监督管理措施

浦东新区中医药协会卫生监督协管人员配合区卫生监督所对社会中医养生保健机构进行全覆盖排摸，建立并形成规范、完善的监督体系，见表2。

浦东新区中医药协会通过会员管理模式对社会中医养生保健机构的监督环节进行审查，监督实践情况，浦东新区社会中医养生保健行业情况调查报告表明，38.2%的社会养生保健机构认为技术水平是限制其发展的主要因素，高居首位，浦东新区中医药协会根据从业人员意见，以及培训人员心得，组织辖区内中医医疗、养生保健、卫生管理等领域的专家编纂了《浦东新区中医养生保健机构从业人员培训教材》，并对84家单位584名从业人员进行了培训，其中444名从业人员经理论和操作考核取得培训合格证书，其培训合格率高达76.2%。此外，中医药协会下属10个执法中队开展“蓝盾九号”“蓝盾十号”专项整治活动，有力的打击了违法经营活动，净化了养生保健服务行业的环境。

2.3 退出管理措施

当授予“上海市浦东新区中医药协会养生保健分会会员”称号的社会中医养生保健机构存在安全隐患或从事违规与违法行为时，中医药协会取消其会员单位资格，见表3。

表2 监督措施

表3 退出措施

浦东新区中医药协会通过会员管理模式对社会中医养生保健机构的退出环节进行审查，退出实践情况：目前为止浦东新区入会的社会中医养生保健机构并没有出现严重危害居民人身安全与违法违规行为。因此，至今为止中医药协会并没有剥夺过任何社会中医养生保健机构的入会资格。

2.4 星级评审管理办法

为满足不同层次养生保健服务的需要，进一步加强社会中医养生保健服务机构规范化管理试点工作，提高社会中医养生保健服务机构的服务水平，上海市浦东新区中医药协会在遴选会员单位(准入)的基础上，尝试摸索出一整套星级机构评选制度《上海市浦东新区中医养生保健服务机构星级评审管理办法》，见表4。

表4 浦东新区星级评审管理方法

2106年对入会的12家社会中医养生保健机构进行星级评审，其中3星级机构6家、4星级机构3家、5星级机构3家，对合格单位颁发星级证书，并组织专家开展下沉指导，签订养生保健机构规范经营承诺书，加大对星级社会中医养生保健机构的推广力度。此外，浦东新区社会中医养生保健行业情况调查报告表明，截至2017年3月，居民了解养生保健分会会员实行星级评审授牌制度的为55.2%，民众的认同率达到22.0%。

3 会员管理模式的借鉴意义

3.1 准入方面的借鉴意义

为了进一步了解会员管理模式的实践效果，以及浦东新区社会中医养生保健机构人员配置、从业人员资质、执业登记的现状。2017年3月，浦东新区中医药协会制定统一调查表《2017年浦东新区中医养生保健服务机构基本情况调查表》，经统一培训的社区卫生监督协管员开展现场调查。调查结果表明，目前浦东新区“人员配置≥3”的比率为93.4%，高于浦东新区2014年调查时的81.7%[2]；从业人员资质合格率为18.3%，高于苏州市9.9%的人员资质合格率[3]；执业登记比率更是高达98.9%，远远高于苏州市49.6%的执业登记率[3]。由此可见，浦东新区中医药协会对社会中医养生保健服务机构在人员配置、从业人员资质、执业登记的审查，有助于提高社会中医养生保健机构的准入门槛，推动养生保健行业的可持续性发展[4]，为以后上海市全面推广社会中医养生保健机构人员配置、从业人员资质、执业登记的规范化准入管理提供了范例。

浦东新区中医药协会制定的《上海市浦东新区中医养生保健服务机构星级评审标准》除了对厂房规模做出明确规定外，还对建筑物外立面的面容、厂房结构、厂房通气性以及是否禁烟也都制定了相应的标准。这种系统、全面的评价体系能够从根本上杜绝租借厂房，挂名经营的现象[4]。这为上海市社会中医养生保健机构厂房规模的规范化准入管理提供了方向。

在设施配置与服务项目准入管理的制定与实施上，浦东新区中医药协会制定的《上海浦东新区中医药协会养生保健分会会员单位管理办法》《2018年浦东新区中医养生保健服务机构卫生监督协管工作方案》，与2018年6月15日国家中医药管理局发布的《中医养生保健服务规范(试行)》(征求意见稿)[5]内容完全一致，《中医养生保健服务规范(试行)》(征求意见稿)规定社会中医养生保健机构应当配备与所提供服务项目相适应的设备设施，以及社会中医养生保健不得从事的8项服务活动(医疗，侵入性或危险性技术，开具处方药，宣传疗效，不合规定的中药饮片，医疗气功，药品与设备销售，欺骗居民的一切活动)。可以毫不夸张的说，在设施配置与服务项目的准入管理上，浦东新区领先全国一个身位，为日后中医药管理局切实出台专门政策提供了实践支持。

3.2 监督方面的借鉴意义

中医药协会加强对浦东新区社会中医养生保健机构从业人员培训的日常监督，依据上述实践结果可以了解到，其培训合格率高达76.2%，远远高于重庆地区从业人员10.49%的持证上岗率[6]。由此可见，在业人员培训监督方面浦东新区取得了巨大成功，这为上海市全面推广社会中医养生保健机构人员培训起到了榜样作用。

浦东社区中医药协会通过制定《浦东新区中医养生保健服务机构自查表(2018)》来积极开展社会中医养生保健机构的自查活动。此外，中医院协会开展代号为“蓝盾九号”“蓝盾十号”专项整治活动，对打着“养生保健”幌子进行中医诊疗行为的社会中医养生保健机构进行集中打击。截至2017年底，浦东新区从事非法诊疗行为的社会中医养生保健机构比率降至7.2%。自查行动与专项打击非法医疗行动有助于保护市场秩序，保障居民人身安全[7]。

3.3 退出方面的借鉴意义

服务安全与经营合法既是社会中医养生保健机构的底线，也是浦东新区中医药协会最为关心的问题。浦东新区中医药协会会员管理模式的核心理念是任何危害居民健康安全，以及不按法定程序经营的社会中医养生保健机构都应该被取缔。这种以人民为中心，彻底取缔非法经营的社会中医养生保健机构的理念应该被推广到其他同行对上海市社会中医养生保健机构退出的规范化管理中。

3.4 星级评审管理办法的推广价值

根据上述实践结果可知，星级评审评级不仅使得社会中医养生保健机构的参与意愿提高到了35%，而且使得超过半数的居民了解星级评审政策，提高了居民的普及度与认同率。这种通过星级评审评级监管社会中医养生保健机构的方式，既可以引导社会中医养生保健机构积极改进服务质量、有利于居民人身健康的保障，同时也为优质的社会中医养生保健机构提供了宣传依据。此项措施，为其他同行开展社会中医养生保健机构规范化管理打开了一条新思路。

4 会员管理模式的改进建议

4.1 构建社会中医养生保健机构服务费用的退出体系

社会中医养生保健机构的服务人群大都是城市高端自费人群，普通居民难以体验养生保健服务，这导致了社会中医养生保健机构的总收入偏低，为了提高收入，社会中医养生保健机构往往私自提高价格。王长征[8]在研究中指出同样是通过刺激皮肤，疏通血络，促进有毒、有害物质排出体表的拔罐，仅在北京地区其价格就相差巨大。因此，浦东新区应立刻整顿社会中医养生保健机构定价混乱的现象，并结合辖区内社会中医养生保健机构的具体情况，构建相应的服务费用退出体系，对违反规定的机构进行停业整顿或退会处罚，保护居民与社会中医养生保健机构的合法利益。

4.2 明确服务范围，提高服务规范

与医疗机构不同的是，社会中医养生保健机构不会对居民采取推诿的态度，有时还会采取不属于其服务范围的医疗技术来蒙蔽居民。例如推拿按摩，以养生保健为目的与治疗为目的推拿按摩，两者在手法、力度、穴位等方面都有很大的区别，如果不能区分二者的差别，就很可能损害居民的身体健康[1]。《中医养生保健服务机构基本标准》[9]明确规定社会中医养生保健机构不得从事任何医疗行为，而社会中医养生保健机构往往对此规定置若罔闻。因此，浦东新区应建立对服务内容超出规定范围的社会中医养生保健机构的处罚措施(退出)，以规范社会中医养生保健机构的服务流程，进而保障居民健康安全。

5 小结

浦东新区以会员管理模式积极推进社会中医养生保健机构的规范化管理，对社会中医养生保健机构的准入(人员配置、厂房规模、服务设施，服务项目，卫生许可)、监督(人员资格、机构管理，诊疗行为)、退出(服务安全违规与违法行为)都制定了明确的实施方案或文件，为其他同行开展社会中医养生保健机构规范化管理提供了借鉴。但是，现阶段会员管理模式正处于初级阶段，其退出环节对核心要素的涵盖不全，需要在基于服务费用、服务范围和服务规范监管的退出机制方面进一步完善。