城市轨道交通双重预防机制的思考

文/丁伟 何理

本文依据多部文件要求，介绍城市轨道交通在运营过程中应如何开展风险分级管控、隐患排查治理、应急预案管理，提升城市轨道交通运营单位安全管理水平和应急能力。

近年来，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《生产安全事故应急条例》《生产安全事故应急预案管理办法》《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》《国务院安委会办公室标本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市轨道交通运营管理规定》《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》等有关规定，对国内企业安全风险管控、隐患排查治理、应急预案管理等方面均提出了要求，逐步明确了城市轨道交通运营风险分级管控、隐患排查治理、应急预案管理等方面内容，指导提升城市轨道交通运营单位安全管理水平和应急能力，保障人民群众生命财产安全，同时规范城市轨道交通双重预防机制建设。

抽查企业工作人员是否会用应急设备

对运营单位的要求

安全风险分级管控要求

根据《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》《国务院安委会办公室标本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》（以下简称《意见》《指南》《办法》）等要求，运营单位需要参照安全风险点的划分方式和既定的主要风险点，经补充及细化，确定、完善安全风险数据库，内容至少包括业务板块、风险点（工作单元/操作步骤）、风险描述、风险等级、管控措施、责任部门及责任岗位、责任人等的要求，确定可能性指标、后果严重度指标及风险等级评估标准，并根据地铁、轻轨事故/事件的行业特点进行优化。

此外，运营单位每年应当对所辖线路开展一次风险全面辨识，遇到运营环境发生较大变化、车辆和信号等关键系统更新等情形时，应当开展专项辨识。此外，运营单位负责人应牵头组织制定重大风险的管控措施。

隐患排查治理要求

相关要求明确规定了隐患排查、评估、整改、消除的闭环管理工作机制，明确了风险数据库与隐患排查手册之间的内在联系——运营单位应当对照风险数据库，逐项分析所列风险管控措施弱化、失效、缺失可能产生的隐患，按照“一岗一册”的要求分解到各岗位。

将隐患分为重大和一般两个等级，并对需要开展专项检查的场景、紧急情况下安全控制措施等提出要求。运营单位应立即将排查出的重大隐患上报城市轨道交通运营主管部门，由城市轨道交通运营主管部门挂牌督办。

应急预案管理要求

相关要求明确了生产安全事故应急预案（以下简称“应急预案”）的编制、评审、公布、备案、实施及监督管理工作等相关内容。同时，明确了在编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险辨识、评估和应急资源调查；明确了城市轨道交通运营单位应当依法备案、公布应急预案。

监督检查要求

相关要求明确了运营单位应按年度对风险分级管控和隐患排查治理情况进行分析，总结工作开展情况，研判风险演变趋势和隐患升级苗头等问题。有关分析情况应书面报送城市轨道交通运营主管部门。

运营单位面临的问题

危险源辨识不够全面

危险源辨识涉及城市轨道交通所有一线生产岗位、各专业系统、所有区域、所有生产环节等，在辨识的过程中，可能因为辨识人员能力良莠不齐或辨识方法不够科学等，导致危险源辨识不够全面。危险源辨识的是否全面将直接影响到隐患排查手册是否全面。

风险等级评估不够准确

风险等级评估过程中，评估人员对风险发生的可能性、可能产生的后果的严重度的判断，会因个人认知的不同，导致可能性和严重度的取值有所差别，进而可能会出现“同样的风险，不同的人评估的风险等级不同”的情况。

安全风险数据库（样表）

如何形成双重预防机制

按照《意见》《指南》《办法》的相关要求，中国安全生产科学研究院近年来在国内开展了较多的城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理研究，指导一些地铁运营企业形成较为完善的双重预防工作机制，以某地铁为例：

一是优化“安全风险数据库”模板，在满足《办法》要求的基础上，设置危险源类型代码、后果类型代码，用于对风险发生的可能性、发生后可能造成的后果进行分类统计分析，便于进行风险数据的处理分析，见安全风险数据库（样表）。

二是梳理、优化运营安全风险分级管控相关规章制度。

三是优化既有《安全风险数据库》。

四是梳理、优化隐患排查治理相关规章制度。其中，在满足文件要求的基础上，运营单位可根据隐患的实际管理情况，细化一般隐患的分类（如：一般隐患a、一般隐患b），并针对不同类型的隐患确定相应的排查方法和频次。

五是梳理、优化相关应急预案。

六是按照“一岗一册”原则，编制或优化隐患排查手册。

七是编制安全风险公告栏、岗位安全风险告知卡。

八是最终形成的“安全风险数据库”“隐患数据库”和“隐患排查手册”等成果。

几点建议

危险源辨识的建议

为了全面辨识危险源，宜从可能发生的事故/事件（分为过去已经发生、现在正在发生或将来可能发生等3 个状态的事故/事件）倒推可能导致事故/事件发生的原因，且应涵盖所有场所、设备、人员。

此外，一方面将人员（本单位人员，外单位人员、乘客等）行为不当相关的风险辨识出来，且此类风险宜优先和相关生产环节产生的风险列入同样的业务板块、单元中，且排序方面排在《办法》中已列举的主要风险后面；另一方面，根据各岗位所属专业涉及的相关法律法规要求，把本专业涉及的设计、施工、安装、维修、管理等相关的标准规范辨识出来，将相关标准规范中的适用条款从人、机、环、管4 个方面分析其失效、弱化可能产生的风险，进一步完善风险的辨识。

风险等级评估的建议

运营单位各相关部门应加强对风险辨识、评估人员的风险辨识、评估方法培训，并对工班提交的风险评估结果进行逐条核准，确保风险等级评估的全面性、准确性、科学性。

应急预案编制的建议

风险辨识之后，需要评估危险源发生的可能性和危险源发生后可能导致的后果的严重度。为了降低危险源发生的可能性，企业在响应相关法律法规以及标准规范、体系要求的基础上，应制定相应的企业安全标准、安全生产制度、操作规程等；为了降低危险源发生后可能导致的后果的严重度，企业在响应相关法律法规以及标准规范、体系要求的基础上，应编制应对相应危险源发生后可能导致的后果的应急预案（或应急措施）。

应急预案的编制、实施、演练等带来的应急措施的有效预防落实，客观上降低了风险的严重度，从而降低了风险水平。在对危险源发生后可能导致的后果进行分类的基础上，企业应急预案的编制首先应涵盖所有可能的后果类型，再根据后果的严重度，制定不同详细程度的应急预案或应急措施。此外，按照《生产安全事故应急预案管理办法》的相关要求，结合风险辨识、评估和应急预案（或应急措施）编制等相关内容及过程，进行应急资源调查，全面调查本地区、本单位第一时间可以调用的应急资源状况和合作区域内可以请求援助的应急资源状况，确保应急资源的合理配置。[本文作者单位系中国安全生产科学研究院交通安全研究所。本文得到中国安全生产科学研究院基本科研业务费专 项（2019JBKY12、2019JBKY02），中国安全生产科学研究院“万人计划”入选人才特殊支持经费项目（WRJH201801）等项目资助，作者在此表示感谢。]