四川治理微腐败的“自首”效应

杜茂林 李权虎

◆北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明认为：假设腐败存量很大，一个个地查，那将是一个旷日持久的过程；若限期交代，则会加快清除进程。

◆四川省纪委相关负责人说：“限期主动说清问题，既体现了越往后执纪越严的刚性，又体现了‘四种形态的柔性，收到了惩处极少数、教育大多数的政治效果、法纪效果和社会效果。”

在煎熬了四个月之后，2018年11月13日，吉列子呷终于等到了组织上给他的处分决定：黨内严重警告。这个四川省凉山州布拖县补尔乡的党委书记，曾通过伪造残疾人名册，套取9万元残疾人危房补助款用于公务开支。

就违纪事实来看，吉列子呷受到的处理属于“从宽”。布拖县纪委相关人士介绍，这是因为他在“限期内”主动交代问题，并退赔了全部违纪款。

“心存侥幸的，一旦被查出问题，就会被依法依规从严处理。”凉山州纪委相关人士介绍，该州有两名村干部私分退耕还林补助资金11.9万元，因未在限期内主动说清问题，被查出后分别受到开除党籍处分，并被移送司法机关处理。

纪委人士的“限期内”提法，源自四川省纪委监委2018年6月20日发布的《关于限期主动说清问题的通告》（以下简称《通告》）。《通告》称，2018年6月至9月，全省将集中开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理，存在问题者要在当年8月15日前向当地纪检监察机关主动说清问题。

按照《通告》精神，对限期内（2018年8月15日以前）主动说清问题的，组织上将综合考量性质情节、觉悟态度、后果影响等因素，依纪依法从宽处理。

2018年12月，《南方周末》记者在四川采访期间，多地纪委人士表示，以前几乎没有干部主动交代问题，但《通告》发布后的那两个月，人数明显增加。

“上面发了《通告》，电视上也滚动播放，组织给了保证，我们心里才有底。”一个主动交代问题的村干部向《南方周末》记者坦承。

四川省纪委统计的数据显示，截至2018年8月15日，全省共有24 972人主动说清问题，上交违纪资金8044万余元，其中大多数是村干部，科级干部占比很少。之后，还有主动交代问题的干部，但数量较少。

面对“两万多”这一数字，四川省纪委党风政风室相关人士认为，“在高压震慑和政策感召下，许多有问题的基层干部绷不住了”。

交代之前先打听：可能受什么处分？

“组织能不能兑现从宽处理的承诺？”在决定主动交代问题之前，60岁的段振胜一直在考虑这个问题，他是遂宁市安居区拦江镇库楼湾村会计。

经过四天的思想斗争后，2018年7月6日上午，段振胜带着银行卡去镇纪委交代：自己冒领了村民粮食直补款2766元。

此前一周，库楼湾村党支部书记邓兵就在会上宣读过省纪委的《通告》，但并未引起段振胜的注意。拦江镇纪委书记唐晓东告诉《南方周末》记者：“虽然开会传达了，也在干部微信群里做了说明，并张贴了公告，但一开始主动交代问题的确实不多，都有观望心理。”

直到7月2日，镇党委要求所有村干部列席“一卡通”专项治理会议，镇纪委再次重申政策，希望有问题的干部千万要珍惜最后的机会。

段振胜坐不住了。第二天下午，趁办公室只有邓兵一人时，段振胜向邓兵交代了自己冒领粮食直补款的违纪行为。“他说，他只是取出了这部分钱，放到自己银行卡里，但从来没有用过，想等着外出务工的人都回来了，再把钱分下去。”邓兵回忆。

邓兵建议段振胜去镇纪委说明情况，但段振胜没有立即答应。那天晚上，段振胜整晚睡不着，担心被开除党籍，甚至被追究法律责任。

为了稳妥起见，邓兵先托人到镇里摸底，按照段振胜所交代的违纪金额，估摸一下他可能受到什么处分。有了基本判断后，邓兵再次催促段振胜去镇纪委。

段振胜的妻子知道此事后，也劝他主动交代情况：“等纪委查出来就更麻烦了。”夫妻俩还有一个顾虑，担心此事影响到在镇里公立学校工作的女儿。

去纪委交代问题的那天，段振胜早上5点就起了床。交代完问题，他还是觉得不托底，钱虽然退了，但心里的疙瘩还是没解开，“处分没下来，心是悬着的”。几天后，段振胜受到诫勉谈话的处理，悬着的心这才落下。

“金额如此之小，干部主动交代问题都很纠结，何况数额大的？”邓兵苦笑着说。

“纠结”是一种普遍心态。凉山州布拖县纪委常委汪洋也向《南方周末》记者证实：“《通告》发出后，很多干部来打听，若他们交代了错误事实，对应的处分会是怎样的。我们尽量当面说清，以打消他们的疑虑。”

拦江镇纪委书记唐晓东说，像段振胜这样的村干部，交代问题时大多红着脸，说话吞吞吐吐。“通常情况下，我们说话也不会很重，首先就是让他们把钱主动退出来。”唐晓东说，“因为属于主动交代，镇上挪用金额最大（约4万元）的村干部，也只是给了党内警告处分。”

即便如此，仍有很多干部持观望态度。唐晓东介绍，拦江镇共有28个村，2个居委会，但只有10人主动交代问题，“这是低于我们预估的”。2018年8月15日之后，再也没有干部主动交代问题，镇纪委也未发现有关线索。

“链式效应”能节省许多资源

敦促违纪干部限期主动交代问题，是四川省开展惠民惠农补贴资金“一卡通”管理问题专项治理的一个重要内容。

专项治理源于凉山出现的一起案件。

2017年12月，凉山州喜德县纪委发现，该县民政局救灾救济股股长程鹏菲伙同该局另一名工作人员，在不到一年的时间内先后六次套取资金，共209.6万元。

四个月后，按照四川省纪委监委的部署，凉山州率先启动查处“一卡通”发放过程中存在的贪污侵占等问题。

四川省纪委相关人士告诉《南方周末》记者，2018年5月，中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际赴四川调研脱贫攻坚期间，对凉山开展的“一卡通”专项治理工作给予肯定。

四川省纪委人士表示，由省纪委监委牵头在省内开展“一卡通”治理，主要目的就是治理群众身边腐败问题。

另外，2018年也是“扶贫领域作风建设年”。作为全国深度贫困地区之一，凉山州集中连片贫困地区的面积达4.61万平方公里，占全州总面积的68.9%；在3745個行政村中，尚有贫困村1118个，占比近30%。2017年，全州惠农补贴项目共计60项，持卡最多的贫困户一家就有14张卡，由此可见对涉农、扶贫资金进行有效监管的必要性。

多位受访的村干部向《南方周末》记者表达了同样的看法：因为监督不到位，就有人钻了空子。被牵涉的基层干部往往级别不高，在经办农民的粮食直补款、退耕还林补助和各类扶贫款、低保金时，常常出现挪用、冒领情况。

“‘蝇贪多，案子小，查办起来十分耗费人力。”四川某地级市纪委的副科级干部王波（化名）说，“省纪委采取限期主动交代问题的方式，可以节省许多资源。”

四川省纪委的解释是，他们这样做，既是给“问题干部”改过自新的机会，也是反腐败斗争形势持续深化的必然选择。“事实上，在高压震慑和政策感召下，已有一些犯错误的干部主动向组织说清问题。”四川省纪委相关人士说。

《南方周末》记者获悉，最近两年，四川省纪委查处群众身边腐败的案件数量增加了40%～50%，但仔细分析就会发现，这些涉及微腐败的案件大多是存量腐败，发生在2016年以后的只占10%～20%。

在北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明看来，假设腐败存量很大，一个个地查，那将是一个旷日持久的过程；若限期交代，则会加快清除进程，“‘自首常会产生‘链式效应，只要有一人‘自首了，周围其他‘问题干部的证据也就有了，纪委的查处工作也会变得容易”。

表述趋于保守

采用类似方式治理腐败问题，四川省乐山市在2017年4月已做过一次“试验”。当地纪委发出的《关于对限期主动交代问题人员予以从宽处理的通告》，俗称为“敦促令”。

2018年12月19日，乐山市纪委宣传部干部曾鹏回复《南方周末》记者称：“去年的‘敦促令只是阶段性政策，取得了不错的效果，类似方式以后会在省纪委的统一部署下进行。”

《南方周末》记者发现，相比于2017年乐山发布的《通告》，2018年四川省纪委《通告》的表述有了很大变化。

例如，在给予处分方面，乐山的《通告》提出“根据相关法纪规定，分别给予从轻、减轻或免于纪律处分”，而此次省纪委的《通告》则表述为“可以依纪依法从宽处理”。

据此次《通告》的起草者回忆，《通告》的初始版本并没有“可以”二字。在他看来，多了这两个字，也就更强调处理干部的依据是“事实”。“这意味着，如果干部主动交代了问题，不一定会从宽处理，重要的是依纪依法和实事求是”。

在部分纪检人士看来，2018年四川省纪委的《通告》用词更为审慎，没有太多的想象空间。任建明觉得，四川省纪委的《通告》说法太过“模糊”，相比乐山的《通告》表述显得较为保守。

知情人士告诉《南方周末》记者，由于乐山发布的“敦促令”中，“免于纪律处分”这点被舆论过度放大为“赦免试验”，致使相关人士产生很大压力，2018年省纪委的《通告》表述就趋于保守。

对限期内未主动说清问题的处理方式，乐山在2017年的表述是“一律依法依规从严处理并公开曝光”；2018年省纪委的《通告》则只是说了“一经查实，依纪依法严肃处理”。

2018年6月20日《通告》发布后，四川省纪委相关人士一直监测各地的数据汇总。两万多主动交代问题的干部，已有18 744人被处理，其中轻处分616人，重处分59人，批评教育、责令检查、诫勉或组织处理18 069人，占比96.40%。“有些未处理的还在核实情况，个别干部还涉及其他违纪违法问题。”该纪委人士说。

在四川省纪委监委决策层看来，敦促干部限期内主动说清问题，既是充满火药味的“最后通牒”，也是争取从宽处理的“救赎窗口”。

某地级市纪委干部王波（化名）介绍，该市处理了一名主动交代问题的正科级干部，因为挪用金额较大，开除党籍的处分无法从宽，但在移送检察院时，纪委提出了从轻处罚的建议。“最终他入了刑，但缓期执行”。

苍溪县纪委党风纪风监督室干部刘姻伯告诉《南方周末》记者：“这样就让相关基层干部放下了包袱、轻装上阵。”

按照“三个区分”定性量纪

面对“主动说清问题”的乡村干部，各县的处理流程大致相同，一般情况下先由乡镇纪委调查核实，再由乡镇党委会议研究给予何种处分，并报请县纪委把关，最终做出相应的处分决定。

但定性量纪所依据的标准并不统一。四川省纪委的《通告》里只笼统写了“综合考量性质情节、觉悟态度、后果影响等因素，积极运用监督执纪‘四种形态分类甄别处置”。任建明认为，这种模糊的表达会导致政策不清晰，对违纪干部的感召力不够。

“四川各地情况复杂，我们省里也很难给出具体的指导意见。”《通告》起草者说。《南方周末》记者采访时发现，各地都依照新的纪律处分条例制定了本地定性量纪的依据。

苍溪县一位村干部向《南方周末》记者表示：“刚开始，‘从宽处理的表述太模糊了，干部主动交代了问题，纪委会怎么定性量纪，大家不知情，自然就有很多顾虑。”

后来，苍溪县纪委监委根据新的纪律处分条例，决定按“三个区分”来定性量纪。“三个区分”强调：对主动说清问题的干部要按照资金去向、违纪人员类别、调查核实情况三个方面予以区分。

苍溪县纪委干部刘姻伯举例介绍何为“区分”。当地一个村干部将已下发的扶贫基金收回，纳入财政管理。经纪委核实，资金用作发展集体产业，群众知晓，但仍属违规，组织上给了他诫勉谈话的处理。

另一名村干部同样是将贫困资金收回，纳入财政管理，但部分用于集体开支，部分用于个人，群众也不知晓。当事人虽主动退赔，组织上还是给了他党内严重警告处分。

《南方周末》记者注意到，苍溪县对逾期不主动交代问题的干部态度很鲜明，“一律从重处理”。

“一律从重处理”的态度起到了促进作用。2005年就已卸任苍溪陵江镇某村党支部书记的刘述宏也到纪委说明情况，上交了7万余元违纪资金，受到党内严重警告处分。

和苍溪县不同，遂宁市蓬溪县把挪用资金的数量作为处分的依据之一。蓬溪县群力乡纪委书记谭潇向《南方周末》记者介绍：“以1万元为标准，超过这个数量，处分上会有所不同。”

谭潇注意到，核实挪用资金的去向，往往会陷入“罗生门”，“主动交代问题的干部常常会说，挪用的资金是用于村公务开支。但实际上，除非有明确的财务记录，否则，很难判断干部挪用的钱是私用了还是公用了”。

诸如此类的取证难，在调查基层腐败案件时经常遇到，多地从事具体工作的县、镇纪委人士都表示，存量大、时间跨度长等问题，始终是治理微腐败需要解决的难题，有的干部虽主动交代了，但查实并非易事。

对基层纪委而言，另一个困扰发生在效果评估阶段：“问题干部”主动交代之后，很难确认他们是否存在瞒报情况。布拖县纪委常委汪洋告诉《南方周末》记者，全县30个乡镇、189个行政村，主动交代问题的有174人，副科级以上1人，“是否有瞒报或者虚报的，我也不敢下定论，纪委核实仍在进行”。

四川省紀委也注意到这一问题，并对已经做出处理的18 744人进行了随机抽查复核，目前尚未发现有人瞒报或者交代问题时避重就轻。

包括限期主动交代在内，四川省在治理“一卡通腐败”时所采取的做法，已经得到有关方面的肯定。

四川省纪委相关负责人说：“限期主动说清问题，既体现了越往后执纪越严的刚性，又体现了‘四种形态的柔性，收到了惩处极少数、教育大多数的政治效果、法纪效果和社会效果。”

纪委相关人士告诉《南方周末》记者：“限期主动说清问题，或许会向其他领域拓展和延伸。”（转自《南方周末》）