PPP模式下城市基础设施融资风险评价

栾淼

【摘 要】作为一种政府和社会资本方合作的融资模式，PPP模式不仅可发挥政府部门的政策优势，还可合理应用私人资金来运营一些公共项目。对于一个城市乃至一个国家的发展而言，PPP模式可有效缓解政府资金短缺的现状，对于改变城市基础设施融资格局过于单一的问题也有着重要意义。然而，PPP模式參与方诸多，投资规模较大，投资周期也过长，因此，项目面临着诸多不确定性的风险。

【Abstract】 As a financing mode of cooperation between government and social capital， PPP mode can not only give play to the policy advantages of government departments， but also use private funds reasonably to run some public projects. For the development of a city or even a country， the PPP mode can effectively alleviate the current situation of the shortage of government funds， and it is also of great significance to change the problem of too single financing pattern of urban infrastructure. However， there are many participants in the PPP mode， the investment scale is large and the investment cycle is too long， so the project  is faced with a lot of uncertain risks.

【关键词】PPP模式;城市基础设施;融资风险;识别与评价

【Keywords】PPP mode; urban infrastructure; financing risk; identification and evaluation

【中图分类号】F283                                           【文献标志码】A                                            【文章编号】1673-1069（2019）01-0055-02

1 PPP模式下城市基础设施融资模式风险分析

目前，我国学者仍未就PPP模式下城市基础设施融资风险的定义达成统一。从风险理论和经济理论来看，其可定义为：PPP模式下，在项目运行周期内发生的且有可能会妨碍项目实现成功融资的或导致项目亏损乃至失败的突发性影响或事件。也就是说，PPP模式下，城市基础设施这一项目的实现会受各种不确定的干扰因素的影响，这些不确定性因素的来源大致可分为参与者的不确定性、实体的不确定性以及环境的不确定性。

1.1 融资风险源分析

SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的实体）全权负责PPP模式下的项目运营与管理。首先，公共部门运用政府采购形式开展招投标，符合投标条件的社会资本方前来投标，然后由政府部门考察投标企业，符合条件的社会资本方中标后双方签订特许权协议。SPV获得城市基础设施建设项目的特许开发权以及政府所提供的扶持政策后开展项目设计与运营管理。

项目开发过程中的资金来源除企业出资、政府投资外，还有很大一部分是来自银行等金融机构的贷款。SPV负责筹措支付与项目相关的所有开支，其通常会在项目建成后拥有10～30年的经营期限。在经营期限内，SPV可通过向使用者收费的方式回收资金或是通过政府收费的模式收回资金，回收的资金除可偿付贷款本息外，还可向社会资本方分红。经营期满以后，这些基础设施的所有权则返还给政府（但也有个别特殊项目，SPV最终可能拥有产权）。

PPP模式下的融资模式主要是通过市场机制来运作基础设施和公共服务项目，政府在这一过程中所获得的收益为政府投入资本与传统方式投入之差，而社会资本方的收益主要是通过分红这一形式。总体而言，参与各方并未取得最大的经济效益，但却实现了“帕累托”效应，这与公共基础设施建设的终极目标相一致。

1.2 PPP模式融资风险形成机制

PPP项目的融资风险因素主要有参与者的复杂性、项目的阶段性和软环境的波动性。

1.2.1 PPP项目软环境分析

宏观、中观经济因素的变动所带来的市场利率的波动即为项目所处的软环境。如前文所述，PPP项目开发过程中的一大部分资金来源于贷款，因此，市场利率的变动是造成融资风险的重要因素。一旦市场利率出现频繁波动，PPP项目融资就极易遭受利率风险损失，融资成本也就随之上升，项目所需成本与产生的收益也难以进行预测[1]。

1.2.2 PPP项目微观环境分析

PPP模式下的基础设施融资项目参与者众多，融资结构较为复杂，这使得其在运行中存在诸多风险要素，如不合适的合作伙伴、复杂的层次关系、政企之间存在的社会和经济双重效益的矛盾等。

1.2.3 PPP项目特性分析

PPP融资模式下的城市基础设施投资较大，项目持续时间也较长，因此，在运营过程中会发生各种难以预料的情况。此外，融资风险具有阶段性，在项目运行阶段，融资风险大小有所不同，项目参与方所面临的风险种类也不尽相同，而这无疑也加剧了PPP项目运行的不确定性。

2 PPP模式下城市基础设施融资风险识别

2.1 融资风险识别方法与原则

PPP模式下城市基础设施融资风险控制的基础就是风险识别，主要识别内容有风险来源、特征及可能导致的结果等。从目前来看，风险识别的方法有故障树法、敏感分析法、专家调查法、头脑风暴法以及德尔菲法等。上述识别方法各有自己的优势与不足，因此，在分析风险时应结合几种方法，对风险进行全面、系统的识别与分析。

识别和分析风险时评价融资风险的重要基础，同时也是融资风险评价体系具有全面性、系统性和客观性的重要前提。对此，融资风险识别应遵循目的性、科学性、系统性的原则。

①目的性原则：在识别融资风险过程中，应坚持以目的性为向导，筛选出风险影响较大的风险因素，然后有針对性地评价和控制融资风险。②科学性原则：由于PPP项目在不同阶段所面临的风险也不同，因此，需采取合理的方法来科学、有效地识别风险因素。③系统性原则：在PPP项目中，各风险因素之间往往具有很强的关联性，即某个风险因素的变动往往会引起其他风险因素的变动。另外，由于PPP项目的融资风险因素较为复杂，因此，在进行风险识别时应按照一定顺序进行，确保风险评价体系的科学性与层次清晰性。

2.2 融资风险特征及分类

PPP模式下的城市基础设施融资风险除具有一般融资风险的普遍性、不确定性、客观性外，同时还因建设规模大、周期长等原因而具有长期性和动态性等特点[2]。PPP项目的融资风险具有很强的复杂性，具体表现在风险种类与风险分担这两个方面。PPP项目的主体通常是政府，而企业需在政府的授权与监督下开展项目投资与建设，因此，PPP项目的融资风险受政府影响也较大。

依据风险的来源、表现形式以及风险与项目的关系，PPP项目融资风险可分为多种不同的类型：

①从风险的表现形式来看：融资风险可分为信用风险与市场风险;②从风险来源来看：融资风险主要有人为风险与非人为风险;③从风险与项目的关系来看，融资风险则可分为系统风险和非系统风险，系统风险主要有金融风险、法律风险等，非系统风险则主要有信用风险和技术风险等。

3 PPP模式下城市基础设施融资风险评价

分析PPP项目在融资过程中有可能遇到的各种风险因素及其对项目进展的影响程度的一系列工作称为风险评价，其可为风险控制的实施提供科学有效的决策依据。

3.1 风险评价的目的与作用

通过风险评价可预估各类风险发生的概率及其有可能产生的后果，据此对各个风险进行排序。风险评价还可通过量化风险的概率与损失，进而达到减少风险估计的不确定性。此外，风险评价工作还可理清风险事件间存在的内在联系，分析不同风险的转换条件，使危险转变为机会，最终实现利益最大化和风险最小化。

风险评价可客观反映出不同风险对项目的影响，进而使风险控制目标的规划更为合理，同时实施风险控制计划的可行性也会更高。风险评价为风险分担提供了重要依据，通过量化风险因素后即可确定各个因素有可能对项目运营所造成的影响，进而还可针对项目参与者的具体情况，将风险科学、合理地分配给项目参与者，达到降低融资风险的目的，为基础设施项目的实施提供强有力的保障。

3.2 风险评价指标体系

构建PPP模式下城市基础设施融资风险评价指标体系需遵循科学性、灵活性和可持续性、层次适中性以及可操作性和可测度性等原则。

①科学性：科学性原则要求风险评价指标体系要真实、全面地反映基础设施项目融资风险的情况。②灵活性和可持续性：灵活性原则要求PPP项目融资风险因素具有较强的自我调节能力与适应能力，不可对风险分析效果造成影响。正由于融资风险的复杂性，还需不断修正风险评价。③层次适中性：具有良好层次结构的项目融资风险评价指标体系可有效避免风险评价体系因不清晰的层次关系而出现不完善的情况。④可操作性和可测度性：复杂的融资风险因素使得风险评价体系中常常会发生风险因素重复和交叉等现象，对此应建立适当的融资风险层次，运用合理的技术手段对难以或不能量化的风险因素进行量化分析，从而高效度量项目融资风险。

4 结语

在城市基础设施项目中引入PPP融资模式，不仅可减轻政府的财政压力，还可提高金融机构与社会资本方的经济效益。但PPP融资模式在运营过程中的不确定性风险因素也较多，我国武汉自来水厂、杭州湾跨海大桥等失败的公共项目就是PPP融资风险所导致的典型案例。对此，本文通过对基础设施PPP模式项目融资风险识别及评价的研究，为政府和社会资本方等参与者建设和运营项目提供了理论依据。

【参考文献】

【1】刘勇，肖翥，许叶林.基础设施PPP项目评价与立项决策的再思考——基于PPP模式的国际实践经验[J].科技管理研究，2015，35（08）：185-190.

【2】张萍，刘月.城市基础设施PPP模式下融资风险水平度量研究[J].工程管理学报，2015，29（02）：65-70.