地方政府债务问题及对策研究

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072)

一、引言

近年来我国社会经济保持高速增长，与此同时地方政府举债的规模也在逐步扩大，庞大的政府债务逐渐影响到我国经济体制的转轨。为应对金融危机，政府出台了4万亿的经济刺激计划，由此引发的副产品是部分地方政府债务负担迅速上升。为解决相关问题，加强地方政府性债务管理被纳入2013年的预算草案，草案指出地方政府要有效管理好自身的债务收入和债务支出，杜绝一切违规融资行为和违规担保行为。2015年1月1日新的预算法正式实施，地方政府债务管理被进一步规范。这些年来，地方政府债务在地方经济发展、改善人民生活、改变城市面貌等方面发挥了积极的作用。但在债务举措、使用、管理等方面也存在一定的隐患，只有通过建立科学的债务风险预警制度，才能帮助地方政府预警债务风险，保证地方经济的可持续发展。

地方政府债务问题由来已久，并且其对政府公共管理领域和财政领域具有非常现实的意义，无论从现实亦或是理论层面来研究该问题，其意义均非常重大。理论层面的地方政府债务问题主要涉及到两大领域：政府公关管理领域和财政理论领域。财政在保证国家经济稳定运行和增长上发挥着重要作用，与此相关的财政理论在当前中国地方财政这一新问题上遇到挑战。对这一问题的研究能够对原有财政理论进行检验和发展，为其理论进步做出贡献。地方政府债务问题研究是与当前我国经济实际情况相结合的现实性问题，有助于政府有控制地方债务并规避其风险，有助于加强对政府决策的监督，使政府工作更加透明化，提高政府的公信力，促进地方经济的发展。

二、文献综述

(一)国内研究现状

目前，地方政府债务问题日益突出，研究的范围也从中央扩大到中央和地方的系统研究，由于地方政府债务问题比较突出，在学术界所受到关注度很高，这也成为一些高校学者研究的方向。在送所有的研究当中，主要包括以下几个方面：第一是关于债务问题产生原因的研究，第二是债务风险研究，第三是对这一问题对策的研究。

温铁军等学者以农村金融市场作为突破口來探究我国地方债务形成的原因。他们分析的结果表明：由于农村金融市场的带动效应不足，导致我国地方债务融资的范围较小，在进行融资时成本就相对较高。陈健夫(2013)进一步指出，财政权利在同一级地方政府之间太过分散，各级地方政府又缺乏规范的渠道进行曲资，再加上地方政府的举债行为没有能够得到相关部口的有为监督，都导致了地方政府过度使用了举债权，同时，地方政府与市场之间的界限模糊割不清，都是造成地方政府债务继续増加的原因所在。学者牛竹梅等通过研究各方面的数据得出，为了提高地方债务的合理性，应该将责任分工划分的更加细致，并且清偿体系也应该纳入到考核的政府绩效的范围当中。刘尚希(2014)指出，一定情况下可以由省一级政府代市县政府来发债，当然发债的规模是在中央授权的这个限额之内，不能超出这个规模。李红霞(2014)年认为，结合现行的新修订《预算法》和相关其他政策性措施，保证后期地方政府债务规模合理可控的前提下，平稳的治理在此之前已经形成的地方政府债务。王雍君(2015)认为，应将隐性债务合理的纳入公共预算管理当中，要建立集中的债务管理模式。

(二)国外研究现状

西方政府关于地方债风险理论的最新研究，对地方政府债务的观念有了很大程度上的改变，在中央政府仅仪依靠发行国债的基础上进一步提出了研究地方政府债务的必要性。考虑到地方政府债务规模巨大并且具有一定风险，虽然风险控制具有一定的启示性，研究也具有一定的局限性。近年来，关于政府债券的形式和内容研究的增多，有关这一问题的研究不仅仅局限于在养老金隐性债务问题上的研究，更是侧重于债务风险方面的讨论，有很大一部分学者把研究方向转向了隐性债务和社会保障债务风险。作为政府的隐性债务风险的环境负债，在没有获得补偿，尤其是有实际意义的有效补偿，就有可能造成市场环境的奈乱，使经济风险不断扩大，最终有可能引发比较严重的债务风险。Allen Schick(2000)认为，政府债务风险问题可以用预算系统管理的方法来解决。Elizebath Currie,Eriketogo(2003)提出的观点就比较新颖，即完善政府债务，就必须加强公共设施的建设。西方学者在研究债务风险和政治制度之间的关系时，主要侧重于集权与风险分散的国债风险管理方法的研究上。在资源配置方面，集权制的国家也可以很好的解决债务问题，但要受到地方政府债务的牵制，所以—宜地方政府发生了道德风险的问题后，就会由中央集权的政府买账。但国外的中央集权债务和地方债务分工很明确，都有自身的明确责任，即便其中的一方发生了债务危机，也不会造成两者的互相连累。

三、我国地方政府债务的现状分析

(一)我国地方政府债务存在的问题分析

1.地方债务规模已超过国际警戒标准。审计署公布的最新数据显示，我国在2010年12月至2013年6月期间，由政府负有偿还和担保责任的地方政府债务规模不断增长。地方政府债务的规模增长了67%。审计署的调查显示，从基础设施建设到休闲公共设施的建设在内的全部支出都大幅增加，省、市、县、乡各级地方政府债务规模增长幅度巨大。当前很大一部分的地方政府债务在到期之时，地方政府的偿债能力令人非常担忧。其中债务率过高的省会城市，债务率已达100%，这样的城市已经有9座之多；另外，有13个省会城市的偿债率超过20%；超越20%国际警戒线的城市比比皆是，更有甚者不乏偿债率高达67.69%的城市存在。由图1可知，我国政府部门债务占GDP比重呈明显持续上升趋势，2014年已达到57.8%，这不得不引起社会各部门关注。

图1 政府部门债务占GDP比重(政府部门杠杆率)

我国处于经济高速发展的黄金时期，地方政府债务的规模也在突飞猛进的增长当中，并且随之带来的负面效应不断攀升，地方政府债务所占GDP的份额也逐年递增，这种飞速的增长，不得不让我们对地方政府债务的问题愈发重视起来。根据路易斯联邦储备银行的数据调查显示，美国在2014年时，地方政府债务所占比大约在18%。而我国当前占比远高于美国，这种情况不得不使我们感到不安的同时，必须谋求管理和改变之道。如果地方政府债务问题依旧无法得到有效的解决，那么其必将成为习近平总书记所言的，成为对我国经济结构调整产生桎梏作用的不良因素。

2.地方债务缺乏明确的法律制度规范。2015年1月1日起正式实施的新修订《预算法》，规定了地方政府可以发行地方政府债券形式的地方政府债务。这与此之前的《预算法》有很大的不同和创新。在此之前，《预算法》中严格规定了地方政府要按照量入未出的原则编制预算，并且要实现收支平衡，不能够列赤字，更不允许地方政府自行发债。这样的规定使得地方政府在出现赤字时，地方政府债务就会与之相对应的产生。新预算法中尽管允许地方政府发行地方政府债券，但限制了其他的发债方式。这样的本意是有效和透明的控制政府债务问题，但实际上会造成更为隐性的地方政府举债的方式产生。

3.地方政府隐性债务问题严峻。根据2014年的资料和数据显示，地方政府发行债务的手段有多重形式，其中包括发行债券、信托融资、银行贷款等形式，其中银行存款的占比最高，能够达到56.56%。因此，地方政府可以通过多种途径和形式进行融资，例如银行信贷融资渠道、地方政府融资平台公司发行债券融资。在新《预算法》修订案实施前，地方政府债务的风险没有暴露，其中的原因之一不外乎是地方政府的融资手段的多样性，而且地方政府通过变换举债工具，促使地方政府债务风险隐蔽而不为人察，更无从说能够得到合理有效的监管，这样使得地方政府在地方债面前显得十分狼狈和不堪，债务风险本身的隐患也加剧了。

地方政府债务的风险敞口逐渐扩大，因为从地方政府债务构成上看，虽然直接债务仍然稳坐头把交椅，但是或有债务正以较快的速度在不停增长当中。我国的财税体制因素的作用下，地方政府事权和财权之间的不匹配性，导致了层级越低的政府事权和财权之间的裂口程度越深，其所负担的债务偿还占比越高。数据截止2013年6月，我国各级地方政府所负有的偿还债务的责任比例依次如下：

表1 2013年我国地方各级政府偿债比例

由表1可以看出，县、乡政府偿债压力位列前茅，是偿债压力较大的地方政府。与直接债务需要地方政府到期偿还不同，或有债务的存在，在一定程度上对地方政府形成巨大的无形压力，尽管其还不需要地方政府的现期偿还，但是其巨大的规模和无形的弊端，使得其对地方政府债务的债务偿工作产生不利影响。

其中，县、乡政府所应偿付的地方政府债务压力巨大，而尽管或有债务还并非地方政府的直接性债务，并不需要地方政府的现期偿还，但是其占有的比重之大，隐蔽性之强，仍有可能对地方政府的偿债造成极端压力。而且，就或有债务的存在，部分是以政府信用或政府担保为基础存在的，其本身就孕育着较大的潜在风险，并且在某些特定情形下，转化为政府的直接显性债务，并需要地方政府实际进行偿还。

4.地方政府债务缺乏严格的监管机制

首先，地方政府债务在资金使用方面存在较大的症结，资金的使用效率低下，且并非其应该付之于用的领域，造成了资金使用的错位，也造成了债务偿还的风险。众所周知，地方政府债务的资金本应用于基础设施建设和关乎民生的公共服务当中，但是部分地方政府为了提升政绩或者其他原因，使资金用于发展地方经济，过度的依赖投资拉动的经济增长，从而使地方政府债务的资金使用不当。而出现这一问题的根源就在于地方政府债务缺乏严格监管机制和明确落实的管理制度所造成的。

其次，地方政府在融资平台方面缺乏严格的监督和管制，也是导致地方政府债务问题严峻的一大主要因素。美国次贷危机发生后，我国政府投入4万亿的拉动资金，旨在拉动国内经济的增长。与此相辅相成，我国地方政府也准备投入24万亿元作为刺激地区经济增长的引擎动力。而这24万亿的投入之中，很大一部分项目所需的资金是由地方政府债务所扶持的，而该类债务的主要发债模式是通过地方融资平台向银行的借款。虽然短期内我们看到全国经济一片大好，欣欣向荣景象遍布大江南北。但是放眼长期而言，这类依靠地方融资平台向银行借款所筹集的债务，会形成以后的债务风险，到期偿还的风险问题较为严峻。

(二)地方政府债务存在问题的原因分析

1.财权和事权不合理。一般来说，这种现象主要表现如下：首先，对于中央和地方政府来说，没有具体的文件说明二者的权力与义务，使得中央与地方往往在工作中出现范围不明晰的现象。我国应该有相应的文件来明确中央和地方二者的工作范围。只有明确了中央和地方二者的权为和义务，才能更好地发挥社会财政的优势。可惜的是，国内一直没有对中央和地方财政做出明确的指定和划分，以至于在很多工作中，地方政府会出现茫然投向，这样一来就不利于社会资金的合理配置。再者，相比中央，地方政府没有支配自己收入的主动权。目前国内还没有相关法律法规对地方政府的征税权力做出明确的规定。虽然地方政府在许多国家都有不同程度的权力来制定地方税率，但在我国，为了保护中央政府宏观调控能力，使中央政府具有确定税率和税基的权利，从而导致地方政府不能直接调节当地财政收入规模。因此，现在地方政府为了获得自己所需要的资金，采取各种途径来为自己融资，有些地方政府不惜发行隐形债权，该无形中使得地方政府的负债过于偏重。由于其债务行为不公开，以及其自身资金管理的融资平台混乱，这种不合理的现象对各个地区经济的持续健康发展是不利的。

2.转移支付制度的不完善。我国经济发展由于受多种因素的影响，比如地理区位等硬性条件，出现了严重的不协调。一般来说，沿海地区的经济发展水平要优于内地，东南部地区发展水平要高于西部；正是该种不协调的现象，造成了我国财政能力的不协调。中央在权衡财政分配时，既要考虑到公平性，又要考虑到较发展地区的经济发展效率问题；对于经济发展较好的地区，资金投入所带的效益要比不发展地区高很多。因此，中央在做出财政分配方案时，应该权衡一下公平和效率的问题。在确定具体的转移支付金额后，国家需要采取科学的方法，对地方各级政府的财政收入能力和标准化水平进行量化，从而确定资金向各个地区的流向和数额。但现有的财政转移支付制度存在制度缺陷，不能实现公共物品的分配的平衡性。这种不正常现象往往会造成资源得不到优化配置，对经济发展不利。

3.官员考核制度存在缺陷。我国地方政府绩效评估机制不健全，很多政府官员只顾盲目追求国内生产总值上升，为追求地方GDP总值增长，盲目开发一些实效性不明显的项目，这种国內生产总值的数字游戏，只是为了国内生产总值的高水平，并没有充分考虑资源的综合利用问题。同时，由于地方政府的发展规划只是关注眼前利益，很多业绩就只是为了完成不太可能完成的目标，这也是近几年地方政府债务迅速增长的主要原因。总之，国家在考核地方官员业绩的方法方面有待于完善，对官员晋升机制需要进一步严格把关。国家要以严谨的治理态度和合理的发展目标去看待一个地区经济的发展，送样也能避免地方政府官员为追求业绩而忽视了长期利益的现象。同时，合理规划地方经济发展，不但能提高资源的综合利用率，还能避免地方政府为完成不切实际的目标而盲目发债，造成地方政府的债务负担沉重。

四、结论

我国地方政府债务问题显著，已经成为制约我国地方经济发展的因素之一。地方政府债务规模较大，对于地方政府偿还地方政府债务的有形压力明显，尽管地方政府债务问题已经得到中央政府的重视，但是其潜在的威胁并没都得到根本上的解除。因此，需要政府对该问题给予更加广泛的重视和处理。在有效合理的解决地方政府的财权与事权不匹配问题上，进一步的规范地方政府债务管理的机制和模式，并从《预算法》的根本上解决地方政府债务问题，从而通过多种途径，最终将地方政府债务问题控制在无风险的温和状态之中。