城市共享单车的政府治理研究

朱晨旭

（安徽大学 安徽·合肥 230601）

一、研究背景

随着我国经济的持续快速发展，带来了空气污染、交通堵塞以及能源需求量大与能源紧张的矛盾这样一系列问题，低碳环保的理念应运而生，人们开始思考替代公交车、地铁等交通工具更为绿色、健康的出行模式，而共享单车的投入与运营是绿色出行的举措之一。自行车具有缓解交通拥挤、绿色环保、便捷灵活等特点，政府和企业相继推出方便大众出行的公共自行车服务。共享单车的发展大致经历了三个阶段，第一个阶段是由政府主导、分城市统一管理的有桩自行车，于2007年进驻北京，逐渐试点推广到杭州、武汉、南京、西安等各大省会城市。第二个阶段是由企业主导的有桩自行车。但有桩自行车的建设费用、运营成本都比较高，还车时还要寻找固定的停车桩位，很不方便。随着互联网技术、线上支付以及卫星定位系统的发展，迎来了共享单车发展的第三阶段，即企业经营为主导的利用互联网技术的无桩共享单车。这种共享单车与公共自行车所不同的是，它无须办卡刷卡，也不用去指定“停车桩”还车，只需一部手机即可完成操作，大大方便了居民的出行。共享单车最早在1965年就已经诞生，经过不断发展，在2016年达到共享单车的租赁热潮。共享单车首先进军的是高校市场，很快成为师生出行的新宠。随后其覆盖范围迅速扩展，已覆盖到全国33座主要城市，ofo小黄车、摩拜单车成为共享单车的领军企业，在推动共享单车的发展中起到了一定的带头作用。但是，由于作为一个新兴事物兴起，共享单车在日渐风靡的过程中也不可避免地存在一些问题，如何对其进行规范化管理，促进其自身更好地发展成为当下面临的重要问题。

二、共享单车发展现状

（一）受众群体及规模

如图1，从用户的年龄段分布上来看，25-29岁、30-39岁这两个年龄段的人使用共享单车最多，表明大学生和上班一族是共享单车的主要受众群体。年轻人一般精力充沛，更能接受这种运动式的出行方式。共享单车从2014年开始发展至今，用户数量实现了大幅度增加。但至2017年开始，一部分人因押金、安全以及季节性问题，选择了其他交通方式，活跃用户降低。伴随共享单车行业不断去泡沫，用户数量由高速增长逐渐趋于平稳。

共享单车首先是在大城市投入使用的，如图2，由于大城市人口相对密集，生活节奏快，一线、二线城市的共享单车使用人数相对较多。由图可以预测，随着一、二线城市用户数量饱和，共享单车热潮将会逐渐在三、四线城市蔓延。

图1：共享单车用户年龄等级分布

图2：2018年5月共享单车用户各级城市分布

（二）经济效益

随着共享单车的普及，这种出行方式被越来越多人选择。2017年国内共享自行车的市场规模和用户规模快速扩张，市场竞争愈加激烈。据中商产业研究院发布的《2018-2023年共享单车行业市场前景及投融资战略研究报告》预测，2018年国内共享自行车市场规模将达178.2亿元，增速达73.3%。到2020年，国内共享自行车市场规模或将突破300亿元，如图3。此外，根据CNNIC第42次调查报告显示，截至2018年6月，共享单车用户规模达到2.45亿，占网民总体的30.6%，用户规模半年增加2432万。

图3：2016—2020年中国共享单车市场规模情况及预测

在共享单车行业取得巨大的经济效益外，同样也为社会带来了客观的经济效益，据中国信息通信研究院与北大光华—ofo小黄车共享经济研究中心发布的《2017年共享单车经济社会影响报告》显示，共享单车在2017年为全社会带来2213亿元的经济影响，拉动就业39万人次，拉动信息消费新增长101亿元。另外有数据显示，共享单车对用户出行习惯的改变和综合技术的应用，拉动信息服务消费69亿元。

（三）社会影响

1.积极影响

一是提高了人们的生活、工作效率。共享单车对于解决“最后一公里”问题具有积极影响，缩小了人们在途时间，与其他交通工具起到了很好的互补作用。二是有利保护环境。共享单车是一种低碳环保的出行方式，一定程度上减少了汽车尾气排放对大气污染的影响。三是可以创造更多的就业机会。共享单车的运营推动了一批新兴职业的产生，如共享单车平台运营人员、共享单车维修人员等。除此之外，还带动了智能锁制造厂商、自行车生产商、物流配送企业以及物联网的发展，促进相关从业人数的增加，缓解了就业压力。四是带动了共享经济的发展和社会信用体系的建设。如共享雨伞、共享汽车、共享纸巾甚至是无人商店，本质上都是准公共物品，实现社会资源的有效整合，推动了资源的合理利用。同时，使用这些物品是建立在共享、诚信的基础上的，推动了国家信用制度体系的建设。

2.消极影响

一是公共空间被大量占用。共享单车的“无桩”模式给用户带来了更多的停车地点自由，占用人行道、公交站台等公共区域等现象十分普遍。二是缺乏用户行为监控。这就导致偷窃、破坏共享单车的现象时有发生。三是增加城市管理难度。由于共享单车的运营管理涉及车辆多、范围广，因此需要消耗大量的人力物力财力，给城市管理带来了一定的难度。四是安全隐患。随着单车的使用，车辆也会出现不同程度的损坏。用户个人信息方面也存在保护漏洞，这些都埋下了安全隐患。五是滋生灰色产业链。共享单车在设计上存在漏洞，导致有不法分子借此获得不合法收入，有一部分人不仅在网上贩卖开锁技术，甚至针对共享单车在推广活动时，利用虚拟定位技术，在网上模拟正常的骑乘套取活动中的奖励，并且在网上公开交易这种不法技术[1]。因此在互联网中兴起一匹专靠共享单车和发财致富的灰色经济链。

三、共享单车政府治理问题分析

（一）政府对共享单车缺乏科学规划和监管

共享单车市场发展以来，在方便人们出行、缓解交通压力的同时，却也面临着占道停放、投放混乱、无序竞争、不当使用等问题，影响城市正常的生活秩序，也影响市容市貌，给政府的城市管理和市场监管带来了难题。首先，政府缺乏对共享单车的科学规划。主要表现在：一是单车数量方面，一些交通发达路段，随处可见大面积的共享单车，甚至拥有大量的共享单车“无地可放”，而其他地区却陷入“找车难”的境地，暴露出政府对共享单车的投放仍缺乏一定的地区匹配性和配置流动性。二是城市慢行系统建设方面，尤其是停车点、充足可用的行车道等基础设施的建设极为匮乏，导致行人、单车、机动车争夺路权问题的出现[2]。其次，政府对共享单车缺乏全面有效的监管。共享单车发展速度之快导致政府的反应速度很难跟上其步伐，虽然各地政府都采取了大量措施对共享单车的运营进行了规范，但因政府监管范围和监管精力有限，不能保证到城市每一个角落都监管到位。而且，当共享单车的使用逐渐成为人们习以为常的事情，不再成为政府治理热点问题时，政府有可能会疏忽掉对其的监管问题[3]。

（二）政府对共享单车的法律制度建设不足

共享单车的运营中至少存在两大法律关系：一是政府和共享单车的经营者之间，监管和被监管的法律关系；二是共享单车经营者和普通用户之间存在着民事法律合同关系或还有侵权等法律关系。共享单车的可持续发展离不开法律制度的保障，然而目前我国在共享单车领域还缺乏一套完善的法律体系与制度。一是规范共享单车领域的法律文件存在滞后性，政府指导意见或管理规范的出台往往是民间倒逼的结果，且文件效力层级偏低，其权威性有待考量[4]；二是各地方政府制定的规定标准不一，没有统一的共享单车的准入规则、管理权属等问题的规定，使共享单车企业在运营中遭到限制，用户的问题也无法得到很好的解决；三是政府未对共享单车的质量与管理标准作出规定，难以保证共享单车的质量安全和充足的运营维护措施；四是对用户的信用管理制度和个人信息保护制度欠缺，而这两种制度的建立可以对用户起到很好的保护兼制约的作用。

（三）政府对共享单车监管的合作机制失灵

共享单车的治理涉及到多个利益主体，包括政府各级职能部门、街道或居委会、共享单车企业、自行车协会、用户及普通群众等。因此，政府如何实现各利益主体之间的合作是极其重要的[5]。首先，政府与企业缺乏沟通交流，容易出现企业与政府的矛盾冲突，如安徽六安的摩拜单车事件。在政府与企业的合作方面，很多地方政府每年斥巨资补贴传统公共自行车，但传统公共自行车在发展中一再衰败，政府需要转变经营思路和方式。其次，政府没有发挥好治理共享单车的社会力量的作用。本该代表市民利益的居民委员会（街道或镇）在实际运作中变为政府实施共享单车治理的基层部门，制约了群众自治组织作用的发挥。此外，自行车行业协会虽然是社会组织，但其性质是协助政府进行行业管理活动的“官办”组织，对政府有很强的依赖性，在共享单车治理活动中权责难以明晰。

四、完善共享单车政府治理的对策

（一）科学规划共享单车资源及配套设施，加强引导

考虑到共享单车涉及面广、治理难度大的问题，对共享单车资源进行合理规划无疑是解决共享单车治理困境的重要途径。首先，应在限制共享单车数量的同时，引导企业根据GPS精准定位、云计算等技术对单车的停放区域进行合理配置，如设置“电子围栏”[6]，避免出现共享单车的“马太效应”。其次，应该尽快完善自行车道路建设和相应的配套措施，规划更加系统、便捷的单车停车点，并将这一过程纳入监控区域，同时设立严厉的惩罚措施。再次，政府应设置专门机构和管理人员对停车进行监督和管理。出行高峰时期，及时出动人员引导用户合理停车，非高峰时期，加强巡逻和监管，及时将无序停放的车辆进行调整。最后，政府还需考虑城市道路交通的规划建设问题，应当将城市慢行系统纳入城市规划体系中来，充分考虑城市慢行系统中行人和车辆的路权分配问题。

（二）主导健全征信体系和举报制度，倡导诚信

倡导全社会使用共享单车诚信化是政府治理的又一难题，政府应主导建立健全共享单车领域的征信体系。一是要注重社会诚信教育，对用车的守信典型和失信典型进行宣传和曝光，提高公民正当使用单车的意识，改变不良的用车风气。二是政府应加强共享单车租赁服务的信用治理，完善征信体制建设和失信惩戒制度，建立信用基础数据库，记录企业和个人的严重失信行为和违法违规行为，并纳入到企业或个人的信用信息系统[7]。对个人而言，剥夺其使用权限或者拉入黑名单，对企业而言，实现守信激励、失信惩戒的措施。三是实现共享单车信用平台与其他社会信用平台的数据共享，推动信用数据向全社会开放，构建互联高效、阳光开放的全国信用平台体系。四是建立用户监督举报渠道，鼓励群众对不良的用车行为进行监督、举报，实现共享单车市场更加精细化的治理标准。

（三）完善保险制度和风险管理制度，确保安全

完善共享单车使用的保险制度和风险管理制度是保证承租人用车安全的一大举措。首先，各地方政府要尽快出台规范，规定企业需为用户购买人身意外伤害险及第三者责任险[8]，督促企业尽快落实到每一位骑行人，建立完善的应急处理机制。其次，加强风险预估，对于用户的个人信息安全，如果不注重保护，用户的个人信息很有可能大量泄漏，甚至会对资产造成威胁。此外，政府还要全程监控共享单车企业收集、使用公民信息的行为，健全监督约束机制，依法打击泄露公民信息的行为。对于资产安全，主要表现在押金管理和扫码用车的支付方面，政府要加强企业对于用户的押金监管，确保企业拥有完善的押金退还流程，通过各种手段提醒用户在扫码过程中谨防上当受骗。对于单车质量风险，应尽快制定共享单车质量规范和管理标准，质检和工商部门应严格把控单车的质量审批，确保符合国家质量安全标准。

（四）完善共享单车相关的法律法规，规范治理

政府各部门要加快完善共享单车治理标准与规范，并出台相应的实施细则，明确界定政府、企业以及公民的责任。首先，应出台详细的单车治理规范与标准，对于共享单车的平台管理、停车点规划、资金补助、监管机制、配套设施建设、扶持政策等做出统一规定，明确企业和用户在提供和使用共享单车中需要遵循的规范、规则。其次，应明确相应的奖惩制度，以实现政府在共享单车治理中的法治化。针对共享单车市场主体而言，应明确其在共享单车的运营过程中承担的主体责任、维护责任、管理责任以及维护承租人合法权益的义务，并规定承担上述责任与否的奖惩制度；针对承租人而言，应明确其在租赁单车过程中出现私自占用、恶意破坏等违法行为的处罚措施，并对积极举报上述行为的承租人予以一定奖励[3]。

（五）引入政企合作新模式实现深度治理，提高效率

目前共享单车市场已经饱和，应该以政府与企业携手合作的模式，实现政府治理模式的最优化，以提升资源配置的效率[9]。首先，政府应该出台相关政策法规，对于市场制定的行业标准进行合理化指导，提高共享单车准入门槛，限制共享单车投放市场的数量，并以税收优惠、财政补贴等方式对共享单车企业进行扶持，允许共享单车企业通过广告投放的方式解决其资金问题。其次，企业作为共享单车的市场主体者与经营者，应该具备质量意识和服务意识，不断提高科技能力和管理能力，政府应该承担监管者的角色，定期进行考核。此外，政府可以通过购买公共服务的方式，向多家共享单车企业进行公开招标，从而实现资源的合理利用。最后，创造政府与企业交流沟通的平台，创新共享单车行业的服务方式，并大力培育与共享单车类似的新产品与新技术，让共享单车的发展更为顺畅。

（六）创新共享单车的协同治理机制，互相监督

面对城市共享治理的复杂性，政府应该创新共享单车治理手段，形成政府治理、企业自律、社会参与的协同治理机制，形成政府、企业、公民良性互动、互相监督的社会关系。首先，政府可以联合各部门，尤其是交管、城管等各个部门将共享单车的巡视、侦查与监督工作作为管理的重要内容。线上建立网络安全小组，严密监控和追踪信用不良以及网络诈骗行为，线下组建整治小组，分工巡查共享单车的运行状况，各部门及时互通监管信息。其次，政府还要充分发挥社会力量的监管职能，包括大众媒介、专家团体、非政府组织等，赋予其一定独立性和权限[3]，提高社会对于共享单车的监管力度。最后，还可以建立志愿者服务制度，并赋予志愿组织一定的治理权力。通过志愿服务、宣传引导等方式，可以有效地弥补其他监管力量的不足，营造文明用车的和谐风气。

结 语

在共享经济不断发展壮大的背景下，共享单车未来所面对的既有机遇也有挑战。一方面给居民生活带来了极大便利，同时又产生了一系列积极影响；另一方面又是对个人素质、监管水平的反映。对于共享单车发展带来的消极影响和问题，需要结合企业层面、政府层面以及个人层面的力量进行治理。本文仅从政府治理的角度出发，探讨政府的责任以及角色定位，如何发挥好政府“看得见的手”的作用，又不会阻碍市场正常的发展。

作为政府，城市管理是一项重要职责。目前，各地相继出台了一些措施来规制共享单车的发展。我们也应当看到，一些不文明的用车行为也应该受到政府的监管与约束。首先，对于企业而言，不仅要在一定程度上控制共享单车行业的恶性竞争，以调节好市场上投放的单车数量，还要给予一定的优惠鼓励政策，促使其不断提高服务质量和社会效益；还要协调好各职能部门，形成协同治理的机制；其次，对于公民而言，必须要软约束和硬约束相结合，普及共享单车的使用规范和注意事项必不可少，同时又要建立相应的约束机制，使公民处于自我约束和政府监控的范围内。此外，还要给予用户相应的保险措施和风险预估。最后，对于城市管理而言，在完善各地方对于共享单车的法规的同时，针对共享单车的停放、地区配置、监督、修理以及维护等需要提出一系列规范，设置专门机构和管理人员进行监督和管理。