我国平板玻璃行业准入及公告制度发展浅析

刘志海

1 准入制度概念

准入制度是指允许进入某领域、组织或地方的规定规范或法律法规。有些组织如WTO或者地方为其他法定代表加入或者进入该组织或地区而制定的门槛条件，当具备这些条件是就可以加入享受应有的权利负担应有的义务。

准入制度涉及范围非常广泛，就制造业行业而言，主要包括市场准入制度、行业准入制度和从业准入制度等等。针对平板玻璃行业主要为前两种，即市场准入制度和行业准入制度。

2 平板玻璃市场准入制度

所谓平板玻璃市场准入制度，是指（有关）国家和政府准许公民和法人进入平板玻璃市场，从事平板玻璃商品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范。

2001年12月3日，我国为兑现入世承诺，国家监督检验检疫总局和国家认证认可监督管理委员会共同对外发布了《强制性产品认证管理规定》，对2000年12月10日其发布的《第一批实施强制性产品认证的产品目录》（国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督管理委员会2001年公告第33号）所列19类132种产品，从2002年5月1日起（后调延至2003年5月1日）实行“统一目录、统一标准与评定程序、统一标志和统一收费”的强制性认证管理。

在《第一批实施强制性产品认证的产品目录》中，列有安全玻璃。即“十四、安全玻璃（共3种）：汽车安全玻璃（A类夹层玻璃、B类夹层玻璃、区域钢化玻璃、钢化玻璃）、建筑安全玻璃（夹层玻璃、钢化玻璃）、铁道车辆用安全玻璃（夹层玻璃 、钢化玻璃、安全中空玻璃）。”

2002年7月1日国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督管理委员会发布了《<第一批实施强制性产品认证的产品目录>中产品的适用范围》（国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督管理委员会公告2002年第60号），规范了各个产品的范围，见表1。

在《强制性产品认证管理规定》中的第二条就明确了“国家规定的相关产品必须经过认证（以下简称强制性产品认证），并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。”这标志着我国平板玻璃制品部分产品市场准入自2003年5月1日以3C认证方式正式实施。

表1 产品的适用范围（2002年第60号公告）

3 平板玻璃行业准入制度

3.1 制造业行业准入制度概念

所谓制造业行业准入制度，一般来说，是政府或其授权机构规定公民和法人进入制造业行业从事商品生产、经营活动所必须满足的条件和必须遵守的制度与规范的总称。其目的是指为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济效益、范围经济效益和提高经济效率，政府职能部门通过批准和注册，对制造业企业的行业进入进行管理。

从世界上看，准入制度的实施，是一个国家市场经济发展到一定程度以后，国家为了保证产业安全、加快产业升级、提高产业竞争力的宏观管理行为，在竞争性强的行业中普遍采用。从实践看，准入制度也是实现竞争性产业由小变大、由弱变强的必由之路。制造业行业准入遵循的一般原则是：鼓励技术进步、规范竞争行为、促进节能减排和安全生产。

3.2 我国制造业行业准入制度的实施

笔者认为，我国制造业行业准入制度的实施始于2004年前后，其主要标志是2004年12月16日国家发展和改革委员会发布了《电石行业准入条件》、《铁合金行业准入条件》、《焦化行业准入条件》（国家发展和改革委员会公告2004年第76号）。其目的是“为遏制电石、铁合金、焦化行业低水平重复建设和盲目扩张趋势，促进产业结构升级，规范行业发展，维护市场竞争秩序”。三个准入条件于2005年1月1日，并要求“各有关部门在对电石、铁合金、焦化生产建设项目进行投资管理、土地供应、环境评估、信贷融资、电力供给等工作中要以行业准入条件为依据”。

之后，国家发展和改革委员会陆续发布了其他（相关高能耗、过剩等）行业的“行业准入条件”。2007年9月3日《平板玻璃行业准入条件》发布（国家发展和改革委员会公告2007年第52号）。

3.3 我国平板玻璃行业准入制度的实施

3.3.1 实施平板玻璃行业准入制度的前期政策

（1）背景政策分析

所谓背景政策是指那些未直接指明平板玻璃行业，但具有一定暗指性的政策文件。比如高能耗、产能过剩行业等，平板玻璃行业当属其中。

2005年12月2日国务院《关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发[2005]40号），明确《产业结构调整指导目录》中所谓“限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。”

2006年3月12日国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发[2006]11号）：“严格控制新上项目。根据有关法律法规，制定更加严格的环境、安全、能耗、水耗、资源综合利用和质量、技术、规模等标准，提高准入门槛。对在建和拟建项目区别情况，继续进行清理整顿；对不符合国家有关规划、产业政策、供地政策、环境保护、安全生产等市场准入条件的项目，依法停止建设；对拒不执行的，要采取经济、法律和必要的行政手段，并追究有关人员责任。”

2006年7月5日国家发展改革委《关于防止高耗能行业重新盲目扩张的通知》（发改运行[2006]1332号）：“严禁投资新建或改扩建违反国家产业政策、行业准入标准和缺乏能源、环境支撑条件的高耗能生产项目，从源头上把住高耗能行业准入关。”

（2）前期政策

2006年11月30日国家发展改革委等六部委《印发关于促进平板玻璃工业结构调整的若干意见的通知》（发改运行[2006]2691号）中，不仅进一步明确了“十一五”期间玻璃工业结构调整的指导思想和目标措施。并且首次提出准入的概念：“对新建项目要严格控制，新上浮法线项目要经省级投资管理部门核准并由国家发展改革委组织中国建筑玻璃与工业玻璃协会等有关方面认定为符合产业政策和市场准入条件之后才能实施。”

2007年8月14日国家发展改革委办公厅下发了《关于做好淘汰落后平板玻璃生产能力有关工作的通知》（发改办运行[2007]1959号），对淘汰落后玻璃产能工作做出全面部署。文中强调“目前我委正在会同有关部门抓紧制定《平板玻璃行业准入条件》，在该条件颁布之前，各地投资主管部门一律暂停普通浮法平板玻璃新建项目核准、备案工作”。

3.3.2 平板玻璃行业准入制度的实施情况

（1）平板玻璃行业准入条件

2007年9月3日，为规范平板玻璃行业投资行为，防止盲目投资和重复建设，促进结构调整，实现协调和可持续发展，国家发改委发布了《平板玻璃行业准入条件》（国家发展和改革委员会公告2007年第52号）。

根据准入条件，凡是符合国家产业政策和产业规划，符合土地总体规划、土地供应政策和土地使用标准的平板玻璃行业优势企业、大型企业和产品差异化的企业都将会获得逐渐宽松的发展环境；不符合国家产业政策的企业将会受到更多的制约；而那些规模小、能耗高、排放多的企业将会被依法清理出局。新建生产线的布局将会更加合理，全行业的集约程度也会大幅度提高。

《平板玻璃行业准入条件》对全行业能耗和排放提出了更严格的标准，明确要求“严格限制新建普通浮法玻璃项目，淘汰落后的平拉生产工艺”。《平板玻璃行业准入条件》还比照国际平板玻璃行业发展的经验，为国内平板玻璃行业发展量身定制的“门槛”，为各部门在对平板玻璃建设项目核准、备案管理、土地审批、环境影响评价、信贷融资、产品质量认证、工商注册登记等工作中更好地把握“有保有压、区别对待”政策提供了重要依据。

（2）平板玻璃行业规范条件

2014年12月31日为落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），强化环保、能耗、安全等标准约束，更好地发挥行业规范条件在化解过剩产能、调整产业结构中的作用，工信部对《平板玻璃行业准入条件》进行了修订，并发布了《平板玻璃行业规范条件》（国家工信部公告2014年第90号）。

《平板玻璃行业规范条件》对新增产能提出了严格要求。2017年底前，严禁建设新增平板玻璃产能的项目。新建、扩建平板玻璃项目应当坚持等量或减量置换；同时，要配套建设处理能力不低于自产玻璃原片（工业玻璃项目除外）50%的玻璃深加工项目；限制新建普通浮法玻璃生产线。不得以发展工业玻璃或在线镀膜玻璃的名义变相新增普通浮法玻璃生产能力。

《平板玻璃行业规范条件》不仅从新项目准入标准方面进行要求，还鼓励和支持现有平板玻璃企业通过异地搬迁“退城入园”，采用新工艺、新技术延伸产业链。同时鼓励和支持现有普通浮法玻璃生产企业通过技术改造和技术进步，转产工业玻璃、在线镀膜玻璃等高技术含量、高附加值产品，发展玻璃精深加工，加速产业结构调整。在生产技术改造方面，意见强调加强清洁生产技术改造，从源头上减少粉尘、氮氧化物、二氧化硫、二氧化碳的产生，提高能源利用效率、质量保证能力和本质安全水平。表2为平板玻璃行业准入文件演变情况。

表2 平板玻璃行业准入文件演变情况

4 我国平板玻璃行业准入公告制度

4.1 平板玻璃行业准入公告制度前期政策

（1）《平板玻璃行业准入条件》的规定

《平板玻璃行业准入条件》（国家发展改革委公告2007年第52号）在“监督管理”中要求：“国家发展改革委定期公告符合准入条件的平板玻璃生产企业名单，实行社会监督、动态管理”。

（2）《关于抑制产能过剩和重复建设引导平板玻璃行业健康发展的意见》的要求

2009年11月27日，《工业和信息化部印发关于抑制产能过剩和重复建设引导平板玻璃行业健康发展的意见》（工信部原[2009]591号）：“一是严格市场准入。凡是不符合《平板玻璃行业准入条件》的违规违法项目一律停止建设。按照《平板玻璃行业准入公告管理暂行办法》规定，组织好企业申请、资料核实和上报工作。我部将尽快公告第一批符合准入条件的企业名单。二是各地工业主管部门配合有关部门抓紧对现有在建和未开工项目进行一次全面清理（具体要求见附件），并将清理结果报我部。坚决停止违法违规项目建设，清理期间一律不得核准（备案）新的扩能建设项目。”

4.2 平板玻璃行业准入公告制度的实施情况

4.2.1 平板玻璃行业准入公告管理暂行办法

2009年12月22日国家工业和信息化部发布了《平板玻璃行业准入公告管理暂行办法》（工信部原[2009]718号）。《暂行办法》规定“具备基本条件的平板玻璃企业（含符合条件的现有生产线和新建线），可按照程序向本地区负责此项工作的工业主管部门提出企业公告申请”，“工业和信息化部负责组织行业协会和有关专家对各地主管部门上报的符合准入条件的平板玻璃企业申请材料进行复核、现场抽查验收和公示、公告”。

并要求“2007年9月10日《平板玻璃行业准入条件》发布实施后新建投产和在建项目必须达到准入条件，达不到标准限期整改，逾期仍不达标的，新建项目不得投产，已投产的应当停产整改；在建项目未按《关于促进平板玻璃工业结构调整的若干意见的通知》（发改运行[2006]2691号）文件要求履行相关程序的应当停止建设”。

4.2.2 建材行业规范公告管理办法

2017年11月10日国家工信部发布《建材行业规范公告管理办法》（工信部原[2017]278号），本办法自2018年1月1日起施行。《建材行业规范公告管理办法》涵盖了水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷、耐火材料、石墨、萤石、石棉、岩棉、防水卷材、玻璃纤维等10个行业。对此前发布的《平板玻璃行业准入公告管理暂行办法》（工信部原〔2009〕718号）等8个行业准入公告管理暂行办法宣布同时作废。

《建材行业规范公告管理办法》是首次提出，这意味着原有“单一领域单一公告”的模式将彻底改变。企业的申报路径有重大创新举措，除传统申报方式外，首次通过大数据创新模式的融入，开发建设全新的第三方网络平台，开通“网上自我声明”的申报方式。企业可以直接通过《企业和生产线符合规范条件自我声明平台》在网上提交申报材料并自我声明，从而简化了企业的申报程序，节省了企业申报所花费的时间，使申报审核的过程更为公开透明，为申报企业提供了更好的展示平台，增强了行业诚信体系的建设。平板玻璃行业准入公告文件演变情况见表3。

表3 平板玻璃行业准入公告文件演变情况

4.2.3 平板玻璃行业准入公告的主要内容

《建材行业规范公告管理办法》中非常清晰地规定了每条平板玻璃生产线需要行业准入公告的内容。主要准入条件包括“企业和生产线的建设条件、生产布局、生产规模、工艺与装备、环境保护、质量管理、节能降耗、安全生产、职业卫生以及社会责任等方面”，详细内容见表4。

表4 《建材行业规范公告管理办法》中生产线执行规范条件情况

续表4

4.3 平板玻璃行业准入公告情况

自2009年12月《平板玻璃行业准入公告管理暂行办法》发布实施以来，我国先后发布了6批符合《平板玻璃行业准入条件》和2批（第七批和第八批）《平板玻璃行业准入规范条件》的生产线，见表5。

表5 符合平板玻璃行业准入条件生产线公布情况

从表5可以看出，我国8年以来公告符合《平板玻璃行业准入条件》或《平板玻璃行业准入规范条件》的生产线仅为174条，不到现有浮法玻璃生产线的50%。

由于公告时间间隔较长，一些生产线或有停产或有易主，甚有拆除之现象。也就是说，目前运行的浮法玻璃生产线大部分尚未取得行业准入。

5 对平板玻璃行业准入公告的几点思考

5.1 国家一直重视行业准入制度

我国自行业准入制度实施以来，一直重视行业准入制度建设和完善，除前述政策外，还出台了一系列政策。

2013年10月15日国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）中多处提到行业准入，其中：“各级政府要加强对建成违规产能的规范管理，工业主管部门加强行业规范和准入管理，国土、环保部门严格监督检查，质检部门进行质量保障能力综合评价，依法颁发产品生产许可证。对工艺装备落后、产品质量不合格、能耗及排放不达标的项目，列入淘汰落后年度任务加快淘汰。”

2016年4月4日国务院办公厅日前印发《贯彻实施质量发展纲要2016年行动计划》（国办发〔2016〕18号）。《行动计划》明确了2016年工作重点，包括加强质量整治淘汰落后产能和化解过剩产能，在煤炭、钢铁、电解铝、石油化工等高能耗、高污染行业严格执行生产许可及其他行业准入制度，按标准淘汰落后产能和化解过剩产能。

5.2 实施平板玻璃行业准入制度的意义

实施行业准入制度，在统一的标准下将低水平项目和企业挡在门外，在趋向严重过剩的情况下适时提高入行门槛，实现供给侧改革，目的就是要尽快改变落后现状、优化结构、创造良性竞争的行业环境，保持上下游产业协调发展。

实施行业准入制度，强调的是政府通过制定规范合理的市场竞争规则，促进企业的有效竞争。同时，实施行业准入制度，在政策手段上强调打“组合拳”，即通过综合运用经济、法律和必要的行政手段，引导企业生产经营活动，创造一个健康的产业环境。对于资源消耗和环境污染严重的落后生产能力，以及地方政府直接干预企业活动，助长重复建设的行为，既运用经济和法律手段，又运用行政手段来约束和纠正，确保政府调控的有力有效。

实施行业准入制度，建立行业退出补偿制度，能够在引导增量投资、扶持先进生产技术的同时，有效调整存量资产、淘汰落后的生产能力，进而促进产业结构的升级。在存量调整方面，通过准入管理将现有企业与准入条件挂钩，鼓励企业按照行业准入条件进行改造，并通过专家审核的方式，由政府部门对符合准入条件的企业予以公告，引导金融、出口等公共资源向公告企业倾斜。

5.3 实施平板玻璃行业准入制度是标准

实施平板玻璃行业准入制度的目的是保证整个行业健康持续发展，提升行业在国际中的竞争力，其终极手段不是国家政策而是国家标准。所以，制定每个行业的准入标准是当务之急。