内蒙古现代经济体系建设历程及启示

于光军 乔瑞

【摘 要】 本文回顾了改革开放以来内蒙古现代经济体系建设走过的征程，总结内蒙古发展奋进积累的宝贵财富和经验。提出构建为现代经济体系建设提供支撑与保障的政府体系对策建议：自治区要在“新路径”上动脑筋、下功夫，破除封闭、静态的工作思路；各级政府要在进一步转换职能，营造公平竞争的营商环境上花力气，求成效；要学会在财政政策上做文章，集中社会发展、创新能力建设两个方面优势，为构建现代经济体系提供高质量服务。

【关键词】 政府；积极作用；现代经济体系；对策建议

1978年，在十一届三中全会改革开放精神的指引下，内蒙古开启了社会主义现代经济体系建设征程，改革开放以来，内蒙古产业结构丰富、实力增强，经济实力快速提升，正在逐步摆脱“欠发达”面貌，为新时代打造祖国北疆靓丽风景线奠定了扎实基础。党的十九大提出了推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力的总体要求。这一要求也是我们以新思想为指导，回顾内蒙古现代经济体系建设历程，总结内蒙古发展奋进积累宝贵财富的新视角。

一、新时代我国现代经济体系建设中政府主体地位已发生变化

改革开放以来，我国现代经济体系建设取得了明显成效，立足于我们现在所处的新时代，以什么样的视角回顾我国现代经济体系建设历程，如何认识我国经济体系建设过程中积累的经验，这是在新时代背景下进一步推进现代经济体系建设需要思考的问题。

经济体制的基本内涵是处理政府与市场的关系、完善社会与市场的关系，尽管在处理这两个关系时的出发点随社会基本矛盾的演变而有所不同，但我国经济体制改革的基本目标一直围绕着提高百姓福祉、满足人民群众的物质需求和精神需求，这是改革开放以来始终如一的主基调。

改革开放初期，在计划经济的总框架下，党中央以国民经济快速恢复，提高物质供给水平，摆脱短缺经济局面为目标，实行“有计划的商品经济”，着手调动企业劳动者、管理者和广大农牧民的生产积极性。政策的切入点，一是放开制度束缚，激发人民群众的创造性，动员全国人民投身经济建设的潮流之中；二是基于计划经济时代社会权力高度集中于政府的现实，改革措施指向依靠政府权力实施地方经济体系建设，要求各级政府“一切以经济建设为中心”。

1992年在国民经济体系逐步建立的基础上，党的第十四次全国代表大会上做出了“围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐；进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验”的决定，明确了我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制，对经济体系建设做出了优化产业结构、加速科技进步、加快地区经济发展，促进全国经济布局合理化建设要求。提出了以经济建设为中心，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等要求，开启了将转变政府职能作为改革开放核心内容的时代。此后，在国家强盛、人民富裕的改革出发点，和一切以经济建设为中心，发展是第一要务等工作原则下，各级政府在经济体系建设的积极作用不断增强，尤其是旗县区基层政府，全力投入培育新产业、新企业的创立成长，为经济建设、地方企业发展保驾护航，向具有发展潜力的市场主体倾注社会、经济资源，探索资源转化的有效途径，经济体系建设掀起了新的热潮。

这一时期，我国经济体系建设的途径，就是以政府承担经济建设主体责任，不断推出有利于企业创立发展的各项政策，以产业建设推动经济体系建设完善。与以市场化推进为主的省区相比，政府主导更适应内蒙古资源富集、地处偏远、社会发育较为滞后的基本区情。不仅能克服社会资本力量积蓄不足、市场运作技能技巧不足的缺陷；也能够有效地集中力量，整合资源配给、财政支持、税收优惠等政策，实现经济体系建设的目标。

本世纪初，经历过三十多年的经济建设，我国社会基本矛盾已经发生根本性变化。2013年，党的十八届三中全会上，党中央做出了全面深化改革的战略部署，提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。2017年，党的十九大，中央明确新时代深化改革的目标是进一步完善让市场成为资源配置的主体的制度。随着改革的不断深化，国家施政理念、政策落实从行政指令、國家和各级政府审批监管，转向简政放权，政府责任集中于法制社会建设、生态环境保护、经济安全保障、社会保障等社会运行规制，调控经济的手段转向运用税收、利率、财政政策等宏观调控手段引导市场；省区以下各级政府接受更加严格的中央政令，从经济体系建设主体职责转向改善营商环境、激活地方经济活力的支撑、保障、服务型政府建设。中央全面深化改革的各项政策，明确了政府“发挥积极作用”的领域和职责所在，已经从经济建设的主体转向现代社会体系建设的主体。

改革开放以来，我国从政府包办一切经济建设的计划经济体制，发展到市场成为资源配置的主体的中国特色社会主义市场经济体制，推动我国现代经济体系建设从初级阶段走向更加丰富的高质量发展阶段。改革开放初期，在我们提出“市场经济体制”时，参照的“市场制度”是世界上很多与我国社会主义基本制度根本不同或存在较大差异的国家所实行的制度，在改革发展的实践和理论探索中，我国牢牢抓住国家经济实力增强、人民生活质量提升这一政策选择和制度安排的出发点，经济体系建设的内涵从满足国内百姓衣食住行需要，发展到迎接国际竞争和部分发达国家的挑战。所强调的一直是不断满足人民群众精神和物质需求，不断释放劳动者、投资者致富动力，完善法治环境，激励社会投入更多的资本。这样的动力驱动激发起全社会的积极性、创造性，主动寻找一切发展的机会，一切以发展为目标，以获得财富、改变落后面貌为目标，赶超发达国家，面向世界巨无霸企业、面向一切竞争对手，突破体制机制障碍，“迎难而上，开拓进取，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史成就”，构建起居于世界领先水平的现代经济体系。

在改革开放的进程中，各级政府在与人民大众共创美好家园的努力中，探求实践中有利于生产发展、百姓温饱的制度创新，在党中央对实验、试验的鼓励下，学习先进经验，结合本地区实际创新推进，按照国家政策的方向，以“发展为第一要务”为原则，带动形成全社会奋发有为、不甘落后的滚滚浪潮，各级政府有为、善为，是改革开放我国经济建设的主旋律，也是我国经济体系建设发展壮大并取得稳固国际市场地位的重要经验。

二、政府配置资源的产业建设模式奠定了内蒙古现代经济体系的基础

改革开放以来，内蒙古现代经济体系建设取得了历史性的飞跃。在党的方针政策指引下，内蒙古全区各族人民在经济建设大潮中，以市场需求为导向，发挥政策优势，依托资源优势、区位优势，不断夯实优势产业基础，不仅取得了经济高速发展，整体社会面貌也发生了历史性改变，正在逐步摆脱“欠发达”区情，迎接新时代的新发展。

计划经济时期，内蒙古已经建成为我国重要的能源原材料产区。改革开放初期，在钢铁、煤炭、木材、粮食、毛纺等基础原材料生产的产业基础上，内蒙古将发展轻工业，调整产业结构，改变轻重工业比重作为经济发展政策的着眼点，这一直是我区产业结构调整的目标之一。

改革开放以来，内蒙古在我国短缺经济的市场背景下，依靠劳动、土地和资本等生产要素的投入，实施“资源转换战略”，依托资源优势，抓住国内市场对能源原材料需求的快速扩张、现代工业体系对国土空间的需求高涨等市场机会；利用政府掌控资源的优势地位，政府主导向社会资本、区外资本高强度配给能源、土地资源。国家实施西部大开发战略之后，大大改善了内蒙古交通运输条件，提升了内蒙古区位优势，进一步强化了能源原材料产业、农畜产品加工等产业发展优势。围绕资源开发产业建设和城市扩容，内蒙古抢抓投融资体制改革试验、金融体制改革试验、西部大开发优惠政策、东北等老工业基地振兴优惠政策、国家促进民族地区又好又快发展优惠政策等国家战略和优惠政策机遇。通过设置煤炭资源配置、园区建设中的土地优惠等一系列招商引资、吸引区内外投资的优惠条件，提高能源原材料等基础产业水平；以政府为建设主体动员全社会发展以奶牛养殖为主导的现代畜牧业，推进乳业、肉类加工等地方民生产业建设，激励农畜产品加工快速发展，实施国土整治、农牧业基础设施建设项目，提高耕地牧场的土地产出水平，扩大产业基础薄弱地区的经济规模。多种举措推动城镇规模扩张，政府主导引进资源开发、食品加工、商贸流通、房地产、金融服务等多领域的国内大型现代化企业，借力证券市场、股权融资市场培植本地优势企业发展壮大。

在本世纪初经济基础基本巩固，经济增速跃升全国首位之际，内蒙古为了改变“一煤独大”的产业格局，曾经在生物制药、电视、汽车、照明设备、医疗设备等多产业领域，采取推进电力市场机制改革、发挥能源优势等举措，完善招商引资政策，推进战略新兴产业发展，时至今日，形成了内蒙古现代经济体系的基础格局。

从内蒙古现代经济体制建设的实践看，内蒙古经济发展建设离不开政府的倾力推动。上世纪末，为全面推进产业升级，内蒙古在国家政策下，快速推进能源原材料领域的规模化产业升级，各级政府在清理小煤窑、小水泥等规模小、技术落后、污染严重的行业整顿过程中，加大行政措施落实力度，一手抓扶持优势企业快速发展和组织面向国际国内大型企业的招商引资，一手抓“小、乱、差”企业的关停并转，政府建设金融平台、设置产业基金、提供财政支持，动员市场资本推动，在社会管理领域强化市场环境整治、生态环境整治，快速形成了与我区自然资源相匹配的产业体系。本世纪初，内蒙古瞄准国际国内市场，不断加强向支柱产业的政策倾斜力度，采取“抓大放小”策略，为优势企业提供进一步发展的金融、优惠政策保障；注重招商引资的產业发展引导作用，用给予发展空间、财富预期、能源等资源保障吸引投资。发挥地处边疆的对外开放区位优势，实施“北开南联”、“向内向外双向开放”、营造“八面来风、全面开放”的开放发展格局，在开放中学习先进省区、先进企业的发展经验，补齐我区社会商业文化、商业运营技能技巧薄弱的短板。大力推进完善城市功能、提高城市品位的城市现代化建设，高水平引进房地产、金融、网络信息、文化创意等生产性服务业和生活性服务业企业，为战略新兴产业、现代服务业体系建设提供优质空间和平台。在国家资源开发政策不断调整的大背景下，各级政府抓住城市建设这个重要的行政资源来源，以企业盈利、产业发展、地方富裕为着眼点，创新发展模式，以一系列“久久为功”的改革、建设、发展努力，形成了如今以核心城市、优势产业、现代企业、高效农牧业为基础的现代经济体系架构。

站在新的历史方位上，用“继续把人民群众对美好生活的向往作为我们的奋斗目标”的视角，回顾内蒙古在构建社会主义市场经济体制进程中的经济体系建设，十分明确的是内蒙古社会经济生态环境的全面发展、百姓生活质量的全面提升得益于内蒙古优势产业生产能力的快速提升，取决于内蒙古的经济体系建设的总体水平的不断进步。而在这一过程中起主导作用的是内蒙古各级政府的奋发图强和积极作为。

三、新时代要求内蒙古经济体系建设模式转向创新驱动

内蒙古现代经济体系建设初期，在产业基础薄弱、市场空间巨大的建设背景下，经济体系建设模式是依托资源开发，构建与资源禀赋相匹配，能更有效实现资源优势向经济优势转化的经济体系，支撑建设的力量是政府制定并主导执行的各项政策对资源开发投入的激励和支持。由于资源的公有和地方政府所拥有的管理、处置、收益权限，政府作为成为建设现代经济体系最有效的力量。

进入新经济时代，内蒙古现代经济体系建设面临三个重大变化。一是我国社会基本矛盾的变化，决定了我国市场需求正在迅速由纯粹的物质型消费品需求，转向科技文化复合型消费需求，满足精神需求的消费在消费结构中所占比重越来越大，资源开发产业由扩张期进入提质期，对人才、科技的需求超过对资金、资源拥有量的需求。二是政府职能转换，社会和中央对各级政府提出的要求集中于提高政府服务于百姓的能力和效果提升。三是社会主义市场经济和法治社会背景下，资源配置的权力和收益的规范逐步完善，以行政权力支配资源的空间大幅度收缩，并高度规范。这种变化，为内蒙古现代产业体系建设模式转换提出的要求，是政府不再刻意直接发力经济体系建设，而是要转向为企业、投资者提供良好的投资环境间接推动；只要将政府关注点转向补齐社会发展的短板。对于内蒙古而言，短板集中于支柱产业基础格局对外开放力度不足，在国家全面对外开放的大格局下获得发展机会的能力不足；科技创新体系建设支撑现代经济体系建设的能力不足；以及在公共支出压力加大背景下，区域发展不平衡带来的全面提升百姓生活质量的力量分散。

内蒙科技创新对现代经济体系建设支撑能力不足，现有环境对高端生产要素的汇聚集聚能力薄弱问题，是内蒙古“欠发达”区情所带来的必然结果，也是内蒙古一直致力于克服、改善的长期目标。如何破解这一长期困扰内蒙古发展的问题，在新形势下，按照习近平总书记“越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展”的思想，探究新路径是解决问题的关键，即能够真正实现营造公平有序的市场营商环境，完善区域发展支撑条件，加大对科技创新能力建设的倾斜和支持力度，提高科技对经济增长的贡献率。

市场经济体系中的区域协调发展，实质不是内蒙古东西部经济的均衡发展，而是要着力构建协调平衡的支撑现代经济体系的环境，是内蒙古各盟市在服务现代经济体系能力上的均衡与协调。新时代，发展的不平衡不充分是我国社会的主要矛盾，党的十九大所强调的不平衡、不充分，是社会发展、社会制度体系建设的不平衡、不充分。从经济体系建设需求角度分析，是各地经济体系建设环境、条件的不协调。国家从实施西部大开发战略，到东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，至党的十八大，党中央提出建设“一带一路”倡议和京津冀协同发展、长江经济带发展战略，推动形成东西南北纵横联动发展新格局，至党的十九大，强调加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。从国家建设内容看非常明确着力促进区域社会领域协调发展，从而保障生产要素在区域间配置的畅通，能够有效促进各区域现代经济体系建设。

改革开放以来，内蒙古由于区位差异、资源禀赋等原因造成区域发展不平衡、整体发展不充分的问题较为严重，主要表现在东西部之间城乡之间经济发展不均衡，其根源在于东西部、城乡之间社会发展不均衡；以起点和过程不公平为标志的机会不平等，这是公共政策选择上的偏差。近年来，本着“发展成果由人民共享”的理念，自治区政府在不断强化职能，完善区域协调发展机制，制定区域社会政策，缩小和改善“机会不平等”，构筑区域动态协调机制和发展模式。通过城乡统筹建设、新农村新牧区建设以及结合脱贫攻坚等公共领域建设，改善农村牧区水、电、路、网等基础设施局面，持续不断改善村容村貌，着手“乡村振兴”新谋划；在民生保障方面，加大财政资金在就业、医疗、教育、养老等领域的投入力度，使基本公共服务均等化水平持续提高。但对比改革开放以来的努力和新时代的新思想，促进协调发展的思路还保留着以行政区为单位、以人口住地为目标的封闭、静态状态，紧紧围绕人、着眼于人的发展思路还没有与人口流动、人口布局调整的客观现实对应上。

对外开放能力建设在内蒙古经济体系建设中，长期受制于内蒙古产业结构以中间投资品为主的生产格局。而纵观全国，“中国从一个相对封闭的经济体转变成为与世界经济深度融合的、日趋开放的经济体。”[1]对外开放在推动在我国经济高质量发展中将会继续担负重大的推动作用。十九大报告强调要“推动形成对外开放新格局”，意味着我国经济要在现实基础上走向全面开放。2018年10月31日结束的中央政治局部署经济工作的会议指出，“当前我国经济形势是长期和短期、内部和外部等因素共同作用的结果。”由此可见，已经深度融入经济全球化、一体化的中国经济在国际经济秩序进入新一轮重整期、世界经济发展动力明显不足的外部环境中，与世界经济不断融合相互影响是不可避免的。从我国对外贸易方式、贸易结构和对外直接投资规模等标准来看我国只是一个贸易大国，距离贸易强国还有一定距离。“坚定不移推动高质量发展”势必要求我们从贸易大国走向贸易强国。这会使我国经济在对外经济合作的贸易政策、制度环境乃至法律法规上朝着“世界贸易强国”的方向迈进。市场体系的深化，会让内蒙古现代经济体系直接成为世界经济的一部分接受来自世界的竞争，面对对外开放新的机遇和挑战，内蒙古现代经济体系建设需要完善产业体系建设，加大对外经贸的体量和质量，在“一带一路”倡议和“中蒙俄经济走廊”建设获得更大的份额，形成内蒙古现代化经济体系中对外开放的新格局。

四、構建为现代经济体系建设提供支撑与保障的政府体系

回顾过去是为了更加清楚地知道我们现在所处的历史方位，是为了更加坚定地走在实现伟大梦想的道路上。2017年10月党的第十九次代表大会上，习近平指出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。面对新时代发展，党中央提出要继续把人民群众对美好生活的向往作为党和国家的奋斗目标。围绕实现这一目标，党中央提出的供给侧结构性改革、简政放权、“放管服”等一系列改革，明确了各级政府职能，以及政府在完善社会主义市场经济体制中的作用方向。

对内蒙古而言，用新发展理念指导内蒙古现代经济体系建设，重点需要在三个方面有所突破。

第一，自治区要在“新路径”上动脑筋、下功夫，破除封闭、静态的工作思路，要把人口流动的社会现实作为促进社会发展总体水平提升的重要现实条件，把握住人口流动的动力，利用好人口流动带来的社会布局调整动力。人口流动的趋向是流向功能完善的城市，这是人心所向，之所以有所阻碍，一是社会政策指向就近安排在本行政区的城镇，二是以农牧民为主体有迁移意愿的人口有失去生活来源的顾虑，三是中心城市担心加大一般公共支出负担而设置障碍。这些阻碍的解决在中央深化改革的总体设计中，已经被作为重要的改革领域，如消除行政界线，实施更大范围的社会保障跨省统筹，农村土地“三权分置”，“三个一个亿”的配套政策等等。能否实现人口的集聚，已经不是制度问题，而是决策问题。内蒙古人口规模相对小，土地可拓展空间大，促进核心区城市建设已经有制度和机制保障，抓好落实，将人口集中于呼和浩特、包头，即可以减轻盟市中心城市社会发展压力，也可以形成社会发展的增长极，助推核心城市的现代经济体系建设。

第二，各级政府要在进一步转换职能，营造公平竞争的营商环境上花力气，求成效。踏着改革开放的步伐一路走来，政府在处理关于和市场、企业之间的关系中，从最初的“保姆全权式”负责管理到“导师式”的指导布局再到现在的“大堂经理式”的引导帮扶，[2]随着市场这一幼儿的不断成长，政府的角色在一步步转换，不同时期政府的作用也有所不同。这正是具有中国特色的社会主义市场经济和市场经济体制。市场经济，说到底，是使市场在资源配置中起决定作用，使价值规律在价格决定中起主导作用，实现生产要素的自由流动和有限资源的高效配置。在这个过程中，政府应致力于做好培育市场的沃土和阳光雨露，滋养市场茁壮成长。政府制定的政策和制度要能做到对所有市场主体一视同仁，不能差别对待，开放更多行政性垄断行业的准入，给创新创业提供更大的市场空间，使各类有创新积极性的企业得到公平公正的待遇；各地要更加积极的全面推行市场准入负面清单制度，打破行政壁垒，使要素在市场上实现自由流动，提高全要素生产率，实现资源的高效配置；加强“放管服”改革力度，进一步简政放权，规范基层政府行为，给企业松绑，激发各类市场主体信心、活力和创造力，加强基层政府能力建设，全面提高行政服务效率和能力，提升企业和投资者满意度，营造公平有序、微观主体有活力的经济建设环境。

第三，要懂得、学会在财政政策上做文章，集中社会发展、创新能力建设两个方面为构建现代经济体系高质量建设服务。十八大以来确定的国家治理体系现代化所确定的政府职能新要求，财政越来越成为国家治理的基础和重要手段。党的十八大以来，国家一直致力于建立现代财政制度，以财税改革为目标和出发点，为推进国家治理体系现代化和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用。

从中央对我国经济调控的目标和具体措施上，更为明确地显示出国家治理模式的变化。减税降费，降低企业的运营成本，使企业的盈利空间增大，体现了政府对资源控制权的让渡。据此，内蒙古未来会面临一般预算收入与支出相比不断下降趋势，财政施策空间收缩局面。实行积极的财政政策以“对表”高质量发展要求，就成为考验自治区各级政府施政能力的重要标杆。积极的财政政策不等于扩张的财政政策，在财政资金约束机制下，需要各级政府综合考量和分析判断当地社会发展与经济体系建设的相互关系，要让“取之于民”的资金真正“用之于民”，用在刀刃上。从全区情况分析，内蒙古目前还是以资源型经济为主的省区，高新技术产业占比很小，经济结构还很不合理；经济的短板是“四多四少”和“受制于人的核心技术”。[3]实施积极的财政政策就需要在“调结构”和“补短板”方面精准发力，对症下药。当下国际国内形势多变，要实现总书记在今年两会参加内蒙古代表团审议时提出的“三个扎实”要求，尤其是“扎实推动经济高质量发展”这一点，势必在响应国家的大政方针之下，根据区情，制定符合我区发展的积极有为的财政政策，为我区经济高质量发展提供一个稳定良好的营商环境。

【参考文献】

[1] 曲韵.改革开放四十年·理论探索与研究（下卷）[C].北京：中国社会科学出版社，2018.141.

[2] 秋石.论正确处理政府和市场关系[J].求是，2018（2）79-82.

[3] 高培勇.转入高质量发展阶段的积极财政政策.[N]《经济日报》，2018-10-15.

【作者简介】

于光军（1963—）男，汉族，吉林吉林人，硕士，内蒙古自治区社会科学院经济研究所所长，研究员，研究方向：區域经济学.

乔 瑞（1984—）女，汉族，内蒙古鄂尔多斯市人，硕士，内蒙古自治区社会科学院经济研究所助理研究员，研究方向：财政学.