论问题疫苗的多轨公法规制

王力

摘要：疫苗安全关乎国计民生，面对频频发生的问题疫苗事件，依法进行多轨规制已经刻不容缓。对疫苗经营者，从源头上严控行政许可、在过程中落实行政检查、于案发后规范行政处罚，对涉及的犯罪问题，以生产销售假药罪等相关罪名处置。对于问题疫苗监管者，若监管失职和行政不作为，应当给予引咎辞职等行政处分，若监管者涉嫌职务犯罪，应区分适用玩忽职守罪、贪污罪和受贿罪等罪名。

关键词：问题疫苗;行政处罚;引咎辞职;行政不作为;玩忽职守罪

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.066

2018年，武汉生物和长春长生的问题疫苗事件相继爆发。问题疫苗的影响范围遍布全国，受害人群的年龄从婴幼儿到老人无一遗漏。问题疫苗事件极为恶劣，引发全国人民的关注和愤慨。同时，疫苗安全问题既反映出疫苗生产流通方面存在的法律规制缺陷，也暴露出疫苗安全监管法律体制的不完善。应当汲取教训并寻找切实可行的方式解决疫苗安全问题，在全国范围内完善疫苗的长效规制法律机制，依法严厉惩处非法经营人员和渎职官员，建立健全法制体系，从根本上消除弊病。本文从公法入手，区分主体类型和公法类别，分别从行政法和刑法的角度分析规范问题疫苗，发挥多轨全面规制的效果，以期对遏制问题疫苗有所裨益。

1对问题疫苗经营者的行政法规制

1.1严控行政许可

根据《中华人民共和国药品管理法》的相关规定，药品生产企业必须取得药品生产许可证才能生产药品，药品经营企业必须取得药品经营许可证才能流通药品。在实践中，未取得相应许可证而生产问题疫苗并发生危害的事件时有发生，杭州某兽用生物制品有限公司在未取得《兽药GMP证书》和《兽药生产许可证》的情况下大量生产“猪瘟活疫苗”并流通进入市场，河南省濮阳县某大型养殖企业为了防止疫病发生，分四次从县农牧局领取了上述“猪瘟活疫苗”5400份为存栏猪注射接种，结果瘟疫发生后，养殖场的生猪大批死亡，经检测发现注射的“猪瘟活疫苗”抗体低下，根本没有起到任何防疫作用。由此可知，药品生产和经营许可证成为规范问题疫苗的第一道防线，药品监管部门对问题疫苗的监管应当严控行政许可，根据相关法律法规的具体要求，结合疫苗的特殊属性，完善行政许可制度，杜绝授予不合规定的企业药品生产或者经营许可证，避免授予制药公司生产许可证而其生产的疫苗不合规定的现象再度发生。

1.2落实行政检查

行政检查是疫苗安全的重要法律程序，关乎疫苗是否真实有效、疫苗接种者生命健康是否得到应有保障。《中华人民共和国药品管理法》赋予药品监督管理部门行政检查权力，药品监督管理部门负责疫苗的质量和流通的监督管理工作，对疫苗在储存、运输、供应、销售、分发和使用等环节中的质量进行监督检查。药品监督管理部门适用抽样检查和飞行检查等措施，以确定疫苗是否存在质量问题。在发生重大疫苗问题事件后，不预先通知当事人的飞行检查往往效果显著。长春长生问题疫苗事件全面暴发后，国家药监局会同吉林省药监局对长春长生公司进行飞行检查，查明该企业编造生产记录和产品检验记录，随意变更工艺参数和设备。国家药监局组织随后要求对所有疫苗生产企业进行飞行检查，对违反法律法规规定的行为严肃查处。此外，抽样检查亦可在平时积极贯彻执行，不定期的抽样检查一方面可以及时发现企业生产疫苗的质量问题，另一方面督促警示企业平时恪守法律，勿存侥幸心理。由小见大，对全国范围内各类疫苗的行政检查也亟待全面深入落實。

1.3规范行政处罚

对已查明违法事实的疫苗经营者进行严厉的行政处罚往往能起到强大的震慑作用，而且也是对受害者和社会大众的应有交代。长春长生疫苗违反了《中华人民共和国药品管理法》《药品生产质量管理规范》有关规定，国家药监局第一时间责令企业停止生产，收回药品GMP证书，召回尚未使用的狂犬病疫苗。2018年8月，国务院常务委员会通过关于长春长生生物公司的行政处罚决定，没收全部违法所得和处以最高额罚款。没收非法财物在《中华人民共和国行政处罚法》亦有规定，已成为实施行政处罚的重要措施。在行政执法实践中，对问题疫苗经营者施加行政处罚是惯常的法律措施。陕西某生物药业有限公司向未提供合法资质的董某、刘某某和庞某等3人销售麻腮风联合减毒活疫苗。陕西省食药监局对益德公司实施行政处罚，没收违法销售所得，处以违法销售的疫苗货值金额5倍罚款，吊销该公司的药品经营许可证。从罚款、没收违法所得、吊销营业许可证三方面进行行政处罚，这样方能全面有效治理问题疫苗事件。

2对问题疫苗经营者的刑法规制

生产、制造和销售存在质量问题的疫苗，若情节严重，其经营者亦会涉嫌构成侵害社会主义市场经济的犯罪。根据罪刑法定原则，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国药品管理法》以及最高人民法院和最高人民检察院《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，探讨对问题疫苗经营者的刑法规制。

2.1生产销售假药罪

生产和销售假药历来是国家打击的重大犯罪行为，经营者生产虚假疫苗，若符合《中华人民共和国药品管理法》对假药的认定，或者依规定按假药处理，则相关经营人员则可构成生产销售假药罪。适用生产销售假药罪，要根据经营者的涉案情节具体分析。若经营者同时具备生产和销售假疫苗行为，则构成生产销售假药罪。若经营者仅参与生产和销售的单独环节，则生产假药罪和销售假药罪单独适用。在蒋某某等人生产销售假药案件，蒋某某等人购买生产假人用狂犬疫苗所用的纸质包装盒及配套的塑料托壳、说明书、不干胶标签等物品，在安徽省内采取使用连续注射器向2ml玻璃瓶内灌装氯化钠注射液的方式，生产某药品制造商的“万信”牌的假人用狂犬病疫苗共计12000盒。康某某在明知是假药的情况下，仍然从李某处购买该200盒假人用狂犬病疫苗，后通过滕某某将该200盒假人用狂犬病疫苗销售给李某某，李某某在明知系假药的情况下仍购买，并将该200盒假人用狂犬病疫苗中的10余盒给他人注射，110余盒销售给他人，其余的70余盒在案发后被其销毁。涉案人员生产虚假的狂犬病疫苗，根据各自情节，分别被定罪量刑。

2.2生产销售劣药罪

劣药跟假药在实践中常常难以区别，但是对劣药的认定，需要根据《中华人民共和国药品管理法》确定。生产、销售劣药也是一件严重危害人民群众身体健康的罪行，在判罚此类案件时要结合实际情况并明确其社会影响的恶劣程度。本次轰动全国的长春长生疫苗事件，对相关经营人员的定罪量刑虽然尚未最终确定，但是对高某某等涉案人员是以生产销售劣药罪逮捕。严格而言，生产、销售劣药罪在实践中并不普遍，相关司法判例较为少见，但是不能排除问题疫苗属于劣药的可能性，亦不能以假药涵盖劣药。对于被认定为劣药的疫苗事件，对相关经营人员应当以生产销售劣药罪处置。

2.3非法经营罪

对于问题疫苗事件的处理，在相关的司法实践，尚有非法经营罪的适用空间。若疫苗属于真实有效的疫苗，但流通环节涉嫌犯罪，同样危害广大民众。王某某违反国家法律法规，非法获取真实疫苗后，以个人身份向没有疫苗经营资质的庞某某等人出售，同时，王某某亦从庞某某处非法回购疫苗，并将疫苗销售给不具备疫苗经营资质的陆某等人。王某某违反国家药品管理法律的相关规定，在不索要疫苗进购资质的情况下，明知他人没有经营资质而向其销售疫苗，情节特别严重，其行为构成非法经营罪。

3对问题疫苗监管者的行政处分

行政机关对疫苗安全进行监管是其法定职责，任何行政机关及其工作人员不得推诿。此次长春长生问题疫苗事件，国家和地方监管部门在依法履行监管职责方面严重缺位，特别是存在重大风险隐患信息不报告、应急处置不力等问题，属于严重失职失察和行政不作为。根据《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定，对于负有监管职责行政机关的领导人员和关联工作人员，应当予以相应的行政处分。如此方能惩治行政不作为现象，督促行政机关及时依法履行监管职责，及时发现疫苗安全问题并依法采取处置措施。根据公务员法的规定，引咎辞职和责令辞职是常用的行政处分措施，在查明监管失职后依法对问题疫苗监管人员及时责令辞职或命其引咎辞职。将玩忽职守、监管失职的行政人员从国家行政机关中剔除以确保行政监管队伍的先进性和行政监管工作的有效性。对本次长春长生问题疫苗事件的严肃处理既为处理问题疫苗监管失职人员提供范例，也起到警钟长鸣、树立正气的作用。此外，免职亦是行政处分的重要措施，在《行政机关公务员处分条例》有所规定。对于问题疫苗事件负有直接监管责任的领导人员和工作人员，往往直接予以免职。在对直接参与问题疫苗监管工作的工作人员进行问责的同时，间接参与监管的上级行政机关或领导人员也应当予以问责，往往要求作出深刻检查。深刻检查并未明确规定在相关法律法规，然而作出深刻检查是对本次问题疫苗事件的深刻反省也是对监管不力的自我问责，对于将来更好地为国家建设奉献有着积极的意义。此外，为了保证有法可依，应当适时修改《中华人民共和国公务员法》，将免职和深刻检查等行政处分措施统一纳入法律体系。

4对问题疫苗监管者的犯罪追责

4.1玩忽职守罪

作为一种渎职犯罪，玩忽职守罪以国家工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行工作职责为特征，直接导致危害结果发生。承担监管疫苗安全职责的国家工作人员玩忽职守是非法制造和销售问题疫苗经营者逍遥法外并反复实施危害行为的重要原因。河南省郑州市白沙镇卫生院院长梁某某，违反国家规定，在未查验及妥善保存《药品许可证》等证明文件的情况下，明知刘某某等人所售疫苗不符合疫苗运输规定，仍从上述人员处违规购进二类疫苗，对白沙镇群众疫苗接种形成极大安全隐患，造成恶劣社会影响。而郑东新区卫生监督所执法人员王某某，在受郑州市卫生局委托依法行使卫生监督执法职能过程中，对所负责的白沙镇卫生院违规购进二类疫苗问题，未认真履行职责，致使上述卫生院长期违规购进二类疫苗，王某某的行为已构成玩忽职守罪。对玩忽职守人员的定罪和处罚既是监管机制长期有效的重要保证，也是杜绝监管队伍不作为的重要手段。

4.2貪污罪

问题疫苗监管不当现象的背后亦往往存在贪污问题，严查贪污既是国家廉政建设、政府公信力建设的重要任务，也是彻查问题疫苗事件的必要法律步骤。周某某利用主管疫苗经费、管理湘潭市“重防办”和湘潭市畜牧水产学会日常工作的职务便利，采取伪造公函、开具虚假票据等手段，分四次骗取湘潭市畜牧水产局和湘潭县畜牧水产局公款共计74880元后据为己有，构成贪污罪。将疫苗公款据为己有，往往造成公共财物混淆不清和疫苗项目资金不足的后果，严重威胁选取疫苗的质量和安全，危害广大民众的健康。此类问题若不能及时制止并依法定罪，势必成为问题疫苗事件的一大诱因。

4.3受贿罪

主管疫苗监管的公职人员为寻求一己私利，接受他人贿赂，对违法的问题疫苗网开一面，同样是问题疫苗事件频发的重要原因。若不能依法肃清收受贿赂现象则会纵容问题疫苗肆意滋长并造成恶劣的社会影响。蔡某某利用主持惠安县螺城镇社区卫生服务中心全面工作的职务便利，非法收受郭某和庄某贿送的现金合计人民币80000元和价值人民币2000元的购物卡，为郭某、庄某的疫苗销售谋取利益，其行为已构成受贿罪。行贿人员销售的疫苗质量不能完全得到保证，若存在安全问题，受贿人员选择购买后，危害的是广大民众的用药安全。对于在职期间接受贿赂而致使问题疫苗未能得到及时制止甚至是成为违法经营者帮凶的公职人员，必须适用法律严厉惩治。

5结语

武汉生物制药和长春长生的问题疫苗事件引发社会各界广泛关注，针对问题疫苗这一社会现象，践履多轨公法规制方式势在必行。虚假疫苗严重侵犯广大民众的生命健康权，具有极大的社会危害性，应当并用行政法和刑法，对经营者的违法犯罪行为惩治应当全面合理，行政许可授予应当合法有序，对监管者和经营者的犯罪行为规制应当在相当程度剥夺犯罪分子的生命、自由和财产，定能发挥惩治和警示作用，有效遏制违法犯罪分子的猖狂行为。多轨公法规制为问题疫苗相关案件的处理提供参考建议，从而将疫苗的生产、流通和使用放入多层次的管理体制当中，为社会主义法治国家建设添砖加瓦，使违法乱纪者无处藏身。

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