事业单位改革之我见

荆莉

摘要：改革开放以来，中国经济政治社会都发生着巨大变化，居民收入较快增长，人民生活水平大幅提高，对社会公共服务要求迫切增加。近十几年来我国也一直在探索事业单位改革，如今改革已进入深水区，在复杂的改革实践中，文章仅从事业单位定义、特征、困境、改革方向等几方面进行探讨，提出建议。

关键词：事业单位；困境；改革

一、事业单位定义

事业单位是一个具有中国特色的概念，随着社会经济政治的不断发展，事业单位的概念也发生转变和修正。在20世纪50年代，事业单位定义是活动经费列入事业项目开支且人员编制按事业编制序列管理的部门和单位。1963年《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》对事业单位给出的界定是：“凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位。”在1998年10月发布实施《事业单位登记管理暂行条例》。该《条例》第一次从法律的意义上对事业单位这一专属名词做出解释：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”从定义的转变和修正中可以看出，事业单位的定义已从仅限于经费来源，发展为关注社会生产条件、社会福利和劳动成果。

二、事业单位的特征

事业单位的第一特征是服务性。它是事业单位最本质、最鲜明的特征。事业单位主要分布在科学、教育、文化、卫生、交通、市政等领域，是最贴近百姓生活的领域，保障着国家政治、经济、文化、社会生活正常进行，是基本的社会服务体系。它的第二特征是公益性。公益性针对营利性而言，它是以谋求社会效应为目的，规模大、投资多、年限长的事业，其他企业组织很难满足这样的要求，因此事业单位应运而生。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起决定性作用，让市场自主选择做公益事业，是无法提供的，因此只能由政府组织、管理或委托社会公共服务机构来完成社会公益事业的生产，来满足社会发展和公共需要。它的第三特征是知识密集性。由于事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生、交通、市政等领域，几乎都是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业技术人员是事业单位的主要构成人员，利用专业技术知识为社会各方面提供多领域服务是事业单位实现功能的主要途径。

三、事业单位面临的困境

（一）事业单位总量庞大且结构失衡

截至2017年，我国事业单位共有126万个，共计3000多万正式职工，总量十分庞大。失衡表现为：1. 行业结构失衡。教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，发展较快。而传统的交通、林业、畜牧类事业单位则相对滞后，甚至萎缩；2. 城乡区域之间失衡。近年来，尽管我国的公共服务供给总量不断增加，但是规模和质量仍然不能满足广大人民群众日益增长的需求。与此同时，从分布上看大中城市的大型单位，发展速度较快，而边远贫困地区发展缓慢；3. 专业人员分布失衡。有些门类的单位如中国科学院，人员多至十几万人，而有的事业单位，仅有十几个人，有的单位没事干，有的单位事情多的干不完，资源严重浪费。

（二）管理体制僵化且发展受限

事业单位因提供对社会和人民群众的公共事务服务而存在，因此需要由国家来举办以适应国家对社会及公共事务的组织与管理需求，而且由于市场对资源配置起基础性作用，但有一些市场不能解决的社会性公共性事务，也必须由国家来举办，以最大限度地满足社会发展和公众需要，因此事业单位应是由政府统一管理的独立存在的个体。而目前，我国所属的事业单位长时间沿袭老办法，按照不同的隶属关系，归口不同的行政主管部门，使事业单位长期处在被动管理位置，脱离事业单位本身专业性属性，过于制度化、行政化，这与事业单位本身有自我管理的愿望，自我发展的需要和本身具备的自我约束能力背道而驰。

（三）重视程度不够且投入不足

按照事业单位提供服务的性质及社会功能，把事业单位分为服务型、管理型和经营型。目前占大多数的从事公益服务型事业单位，处于尴尬位置。我国发展至今，已坚持把民生工作放在首位，坚持公众利益高于一切已經深入人心，而为公众事业提供服务的事业单位劳动者并没有得到应有的重视和相应的待遇。事业单位人员套用行政机构的干部身份，套用机关任命干部的做法，继受行政层级限制，受行政命令指挥，这与事业单位的自身特点和人才培育、使用机制毫不相干。与行政机关相比，事业单位人员收入低、职务低、没有绩效奖金；与企业机构相比，事业单位失去自我管理的权利，人员任命形式和发展方向没有企业人员灵活，这都抑制了事业单位发展，降低了事业单位人员工作热情。

四、事业单位改革方向

（一）继续推进事业单位政事分离、事企分离

实现政事分开、事企分开是分类推进事业单位的重要目标。从2011～2015年，在清理规范基础上，按照社会功能，已经将现有的事业单位划分为三类，既承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务的事业。第二阶段将深入推进，即根据事业单位性质的差异，采取不同措施。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转为企业；理顺行政和经营性事业单位两个小头的关系，重点对中间大头从事公益服务的，继续保留在事业单位序列，依据职能任务和资源配置情况，进一步细分为公益一类和公益二类，做到既确保公益属性，又调动事业单位生机活力。同时，做好宣传工作，按照“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”方针稳中求进。

（二）创新事业单位管理体制机制

分类后的事业单位，应不断强化公益属性，完善管理和投入方式，突破行政隶属关系，加强统筹监督管理。事业单位作为国家举办的服务社会的公益职能机构，其公益服务性是政府职能的延伸。在事业单位管理体制上，政府应作为决策者统筹考虑公益服务项目，而事业单位则是执行者，按照决策部署通过自身专业化的服务和运营，以直接产出的方式应用到社会各领域，充分协调决策与执行、提供与生产运行机制。应把事业单位从行政隶属关系中脱离出来，破除长期形成的主管部门与事业单位权利、利益、人事格局，按照管理体制新模式，让发展服务公益优先，行政管控事业单位在后，落实事业单位法人自主权。

（三）深化事业单位收入分配制度改革

公益类事业单位是服务于社会最基本的公共社会服务，是为实现社会公共利益和国家长远利益举办的，是无偿的且涉及领域众多的单位，如义务教育、特殊教育、公共卫生、基础科研、公共交通等方面，需要大量具有专业技术的高层次、高素质人才。对事业单位的绩效评价不能像对企业以产品和收入指标为主，而是要看政府决策后，在执行过程中既定投入水平下相关社会事业发展和公共服务的改善情况。应把事业单位工资和绩效奖金相结合，逐步形成完善的绩效工资分配激励机制，合理确定绩效工资总量和水平，完善相关配套政策，采取政府特殊津贴、一次性奖励以及实行协议工资等灵活方式搞活分配形式。依据岗位职责、工作业绩、社会贡献和风险程度等因素，确定事业单位人员分配办法和收入水平，完善事业单位收入中可用于工作人员收入分配的资金管理政策，制定工作人员兼职兼薪管理办法。从根本上留住人才，培养人员，激发事业单位人员工作积极性，更好的服务社会。

（作者单位：吉林省公路管理局）