治理理论视角下地方政府社会管理职能转变研究

汪汝强

【摘要】随着时代的进步和发展，我国无论是经济还是社会体制都发生了深刻的变化，实现国家治理的现代化势在必行。而想要推进国家治理的现代化就不能忽视地方政府在其中起到的重要作用。在党和国家的领导下，地方政府想要实现现代化治理就必须符合时代发展的趋势和条件。而地方政府落后的职能显然不能满足治理现代化建设的重任，所以必须对其职能进行升级转型。为此，本文主要对治理理论视角下地方政府社会管理职能转变进行了研究。

【关键词】治理理论;地方政府;社会管理职能;转变

政府政治改革的一项重要内容就是转变政府社会管理职能，“小政府、大社会”的实现也离不开政府职能转变。地方政府社会管理职能转变是我国政府实现行政改革的必然方式，而治理理论为地方政府职能转变提供了良好的契机，做出了有利的指导，为此，很有必要研究治理理论视角下地方政府社会管理职能转变。

一、概述治理理论

治理概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”一词，原意是表示被调控，指导，指的是按范围规定行使权力，暗示其具有政治性，即不同权力相互配合共同发挥作用。

但是，目前“治理”被定义为多种，它们虽然模糊但也有助于我们对公共治理进行一定程度的理解。然而，鉴于此概念的性质，“治理”不可能有一个统一的定义。在治理定义中，我们以全球治理委员会发布的定义作为最权威最标准的定义，他们的规定大致总结为：治理是一个个人或组织经营管理方法的总和，使得事务之间的利益冲突得以化解并更好的发展，有正式的机构也有非正式的安排，只有个人或者组织认为符合自己的利益，才会授予机构该种权力。

二、社会管理职能

社会的发展史就是从原始、无知到文明、科学、思想的变化过程，社会的构成由简单到复杂，由单一到多变的过程。现代社会的基本结构框架由法律、文化、道德、责任和义务等方方面面的因素构成，现代社会的每个人都要遵守社会的规则，承担不同的社会责任，扮演不同的社会角色。从理论上说，在政府管制下的国家、民众所构成的社会就是大家所说的市民社会。对于西方人而言，他们所理解的国家指的是在一定范围的土地面积之内的经过法律管制以及其他一些强制性的手段对领土范围的人、物、以及其他实质性的东西进行控制具有相关联系关系的总体。而社会则指的是国家领土范围内的人、物、以及其他群体所构成的关联关系的总和。与此同时，国家与社会的关系也就构成国家机构设置与职能界定的基准线。在西方社会，西方人对市民社会的理解是国家除去有关行政部分的社会，将市民社会的存在看做公民平等、开放以及社会进步的保证是传统理论。社会管理的理论其实就是来源于西方人对于市民社会的解读与分析。它致力于将现代的公民培养成平等、开放、包容、自由的思想与意识以及具有同样观念的非政府组织体系。

三、我国地方政府履行社会管理职能存在的问题

（一）基层政府社会管理模式单一

改革开放前，我国处于一种静态的社会管理管理模式，政府面对千变万化的社会生活实施“人为静止”的管理策略。而计划经济管理体制恰恰为静态管理模式营造了适宜的社会经济环境，静态管理模式又在某种程度上强化了计划经济管理体制。但随着改革开放，我国社会关系和社会结构均发生了巨大的变化，管理主体呈现出多元化趋势，千篇一律的管理模式使基层社会管理整合力不断弱化，已不适应社会发展的需要。因此，作为基层政府进行社会管理更要转变管理模式，要由固定不变、静态封闭的统一管理模式向动态开放型转变，从而促进社会的发展。

（二）基层政府在社会事业管理中政事不分

强化社会管理，其目的在于发展各项社会事业，同时社会事业的发展是政府社会管理的基础。但很多事业单位中部分机构的设立，多是出于實现某种特殊利益的需要，并非为了经济和社会发展。一些经营性机构存在于事业单位之中，而这些主体以营利为目的，本应存在于市场之中;某些承担社会公益职能的事业单位，按企业化管理要求被推向市场后，被迫放弃了公益目标，损害了社会事业和国家目标。在事业的发展上缺乏科学安排与整体规划，同时，对一些事业单位又存在放权过度、约束不足等问题。

（三）基层政府社会服务化程度偏低

人们对于社会服务的需求随着物质生活水平的不断提高而越来越高，但由于目前我国社会管理体制改革相对滞后，基层社会服务体系机制尚不健全，服务的社会程度还不高。由于计划经济体制下形成的所谓全能型的政府管理模式造成了我国基层政府社会服务化程度偏低，同时，全能型政府管理模式使得基层政府的经济功能过于突出，这就势必造成社会服务功能自我抑制，基层政府社会服务化程度滞后于经济市场化和国际化的进程。

（四）基层政府社会管理整合力弱化

“社会管理整合是指社会中各个利益主体之间的相互协调与调整，通过相互的协调与调整促使社会不同的利益主体相结合，成为人类社会生活共同体的过程。”改革开放后，随着社会的不断分化，整个社会的矛盾和冲突也在不断产生和积累。在这些矛盾、冲突的影响下，我国传统的“政治一行政”社会管理整合模式受到了冲击，基层社会管理体系整体出现涣散，国家政权不能通过基层社会管理体制将社会有效地整合到整个社会体系中去，结果导致体系整合力下降，社会整合在基层出现“梗阻”。

四、治理理论视角下转变地方政府社会管理职能

（一）改善基层政府社会管理模式

由于社会本身是一个复杂的体系，而基层政府在整个社会管理体系中处于极其重要的位置，因此，转变基层政府社会管理模式就显得尤为重要。整个社会管理是一个复杂的系统工程，而基层政府社会管理模式的转变更是一个系统复杂的工程。“它不仅涉及到社会各个领域，也涉及到历史传统、民族习俗、风土人情和人们心理等方方面面。”因此，单一的社会管理模式已经不适应当前复杂的基层社会，这就要求基层管理者必须站在全局的高度，刚柔并进、动静结合，对基层社会进行综合性的管理，规范中要有发展变化，程序中要有人情味较浓的非程序性管理。

（二）加强对社会秩序的治理

社会秩序的治理首先是对社会治安的治理。当前一个重要内容就是“扫黑”，社会黑势力的发展对社会治安、社会风气以及社会经济的发展都造成了极其恶劣的影响。其次是对市场秩序的治理。在当今社会，市民社会与市场经济的一个重要原则就是诚信。因此，打击假冒伪劣商品，维护消费者权益是维护市场秩序的一个重要环节。第三是道德风尚的建设。良好的道德风尚和精神面貌不仅能够帮助人们提高自身形象，更能够促进本地经济持续和良性发展。最后是培育社会中介组织。基层政府要合理有效地向社会和社会成员放权，培养社会中介组织，从而弥补基层政府自身缺陷，提高社会管理水平。

（三）由控制向服务型管理方式转变

随着我国社会经济的发展，需要基层政府从命令强制式的控制方式向全心全意为群众服务的服务型方式转变，为社会提供不同公共服务和公共产品。因此，基层政府社会管理部门及其工作人员要树立一种服务的理念、工作思路和工作方法，正确发挥社会管理职能。在向服务型管理方式转变的同时，也要注意将权威型管理方式与服务型管理方式相结合，只有权威型和服务型管理方法相辅相成，相得益彰，才能使基层政府最大限度地履行其社会管理职能，以实现建立和谐基层政府的目标。

（四）建立有效的资源整合机制

在履行社会管理职能中基层政府要充分整合资源，首先是要发挥基层党组织作用，形成“纵横交叉，组织有序”管理模式。“纵横交叉”是指既要让基层党组织在纵向上发挥核心作用，在横向上又要形成党委领导、政府负责、干部引领、群众管理的新型管理模式。“组织有序”是指在基層政府进行资源整合的过程中，要注意社会管理和社会服务相结合，创新工作方法，把握关键环节，使得基层建设工作稳步向前发展。其次是发挥其他社会组织的作用，形成多边互动的管理格局，使得基层政府可以有效地将公共服务重心下移，协调基层社会各方面利益，化解矛盾。最后是发挥基层群众自身的作用，培养他们的自我学习、自我约束、自我管理意识。

五、结语

总而言之，以地方基本情况为基础，转变以前的旧观念和管理方法，结合治理理论，全面实现地方政府社会管理职能转变，由“全能型地方政府”转变成“有限型地方政府”，将传统的“唯权力至上政府”转变成新型的“重责任政府”，由过去的“管理型政府”转变成“服务型政府”这也是各地政府永恒不变的一个改革主题，将地方政府由“单一型政府”转变成“多元化政府”，将地方政府转变成“宏观调控为主、消除直接干预”的政府，注重效益而非效率，最终将政府建设成为民主、高效、廉洁、法治的服务型政府。