改革开放以来中国共产党党内监督制度 若干问题研究述评

程增俊

（阜阳师范学院 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

随着经济社会转型、政治生态和制度环境的深刻变化，党内监督作为社会科学的重要命题，受到了理论界的普遍关注，并且已经在理论探索和具体实践方面取得了一批丰硕的研究成果。现将改革开放以来这些研究论著进行梳理总结，评析其局限性和不足。

一、党内监督的特点与构成要素

党内监督是全面从严治党的基本要求和主要特征，也是实现依法治国的关键环节，它具有自身内在的特点。从理论界研究的成果来看，认为党内监督是党为加强自身建设，维护整体利益所进行的自我约束、自我激励和自我完善的基本手段，主要有以下几种观点：

有学者认为，根据党内监督的一般规律，它所具有的特点：监督者必须拥有制约权；党内监督具有强制性，监督必须以公开化为前提，与舆论监督相结合；它是一种异体化的监督，是一种预防性措施；监督机构应该成为一个具有相对独立性的系统；监督机构与被监督者应有平等的地位；监督机构也必须受到严格的监督等[1]。有学者提出，党内监督的特点主要体现在“三统一”：即党内监督的主客体统一、自觉性和强制性的统一、教育和惩治的统一[2]。有学者主张，工人阶级政党内的监督，除具有监督的最基本特征外，还有自己独特性的一面，主要体现在“三性”，即自觉性、内部性和主动性[3]。有学者的思路是党内监督的实质和任务决定了党内监督有如下特点：一是党内监督是一种主客体的统一、二是党内监督是目的和手段的统一、三是党内监督是自觉性以及建立在自觉性基础上的强制性的统一[4]。有学者在比较社会主义国家党内监督新特点的同时，认为党内监督应该强化监督意识、完善党规党法、严格党的组织生活、建立独立于党的监督部门的公共监督检查机构等[5]。有学者研究近年来西欧社会党党内监督制度的特点，认为其在运行中表现出了一些突出特点，即监督主体的相对独立性、制度设计的科学性、监督体系的完整性和监督程度的规范性[6]。

有学者根据党内监督制度的特点，主张党内监督的构成要素可以根据监督的主体、客体以及标准、内容和方式等五个要素，对监督主体进行多层次分类，并重点阐释了我国现行监督体系中的国家监督、政党监督和社会监督[7]。有学者根据党内监督机制的组成机构和运行方式，将其划分为内部监督机制与外部监督机制、横向监督机制和纵向监督机制、制约机制与监督机制等，亦即内外结合、相互补充、刚柔相济等，进行更细致的研究[8]。

二、党内监督存在的问题

改革开放以来这方面有较多的研究成果，经梳理分析，我们发现研究党内监督存在的问题，观点都比较相似或一致，缺乏创新性。概括起来主要有以下三种代表性观点：

1、党内监督体制不完善。有些学者认为，随着我国政治体制改革的逐步深入，党虽然在建立健全党内监督体制等方面取得了较大成绩，但是党内监督体制的局限性仍然存在。从中国知网检索来看，截止目前（2019年5月4日）这方面论文不多，篇名为“党内监督体制”的仅56 篇。主要观点体现在：一是党内监督体制需要进一步理顺，配套措施须得到应有的重视，监督体制实行以横向领导为主，纵向领导为辅，导致监督的主动性不强等[9]。二是监督体制协调性不够，缺乏应有的监督权力；监督体制建设不够，缺乏系统性和可操作性[10]。三是党内监督体制不完善，党员间相互监督、党员群众对党员领导干部的监督和党内舆论监督及行使监督权力机关的监督不够，党员、党员代表大会、党的委员会、党的纪律检查委员会等党内基本监督力量的作用没有形成整体合力[11]。四是监督环节存在错位、监督手段和标准不够规范、监督主体与客体的关系需要理顺等[12]。

2、党内监督机制不健全。有些学者认为，党内监督存在的问题既有制度上的，也有运行机制上的。从现有研究成果来看，与研究党内监督体制的论文相比，显得多些。据中国知网检索，截止目前篇名为“党内监督机制”的论文183 篇。主要观点体现在：一是党内监督权力的授受关系没有理顺厘清，纪委的独立性、权威性不强；党委会的权力不断扩展，而纪委的监督权力相对收缩，导致监督制度和机制失控；党委和纪委之间的关系不对称；纪委应有的监督职能存在错位和不尽到位等[13]。二是监督制度缺乏配套，党员干部滥用权力存在一定空间；党务政务公开不够，程序性的监督机制需要完善；监督关口置后，下级对上级的监督有待进一步加强等；同时，监督职能弱化不清，监督机构不能独立行使监督权[14]。三是党内监督制度不够健全，已有的监督条规不够完备，缺乏具体的实施细则；监督体制不够合理，实行双轨制，纪委的独立性、权威性不够，上级纪委的作用难以发挥，存在监督断层现象[15]。四是党内监督主客体监督意识不强；党内监督依据不健全，系统配套不足；党内监督方式单一，缺乏效力；党内监督处置不严，缺乏震慑力[16]。五是监督领导机制不顺；预防监督机制运作不灵；公开监督机制不完善；惩处机制亟待进一步完善[17]。

3、监督意识淡薄，监督重点不突出。有些学者认为，监督意识的确立决不能依赖自觉增强，必须进一步解决监督的核心主题，亦即“关键少数”和“一把手”的监督问题，体现在具体工作中的监督意识淡薄、“监督难”等状况仍没有得到根本性改变：一是党内监督意识淡薄。在监督主体上体现为：对监督的环境缺乏信心，不愿意接受监督；监督中“好人主义”盛行；对党内监督缺乏理论和实践思考，不善于监督。在监督客体上表现为：“官本位”思想严重，对不同层级的监督看不惯、听不进；党内批评与自我批评的氛围没有形成，甚至破坏党的监督制度；而有些党员干部尤其是领导干部，甚至干扰监督、排斥监督，庇护不法分子[18]21。二是存在“四怕”意识。怕失去信任，不愿监督；怕影响团结，不能监督；怕打击报复，不敢监督；怕降低威信，不想监督[19]。有些学者还提出了监督渠道不畅、监督信息不对称等问题。

三、党内监督的对策思路

这方面的研究已经有了丰硕的成果，很多学者就提高党内监督的科学化水平，提出了许多建设性的观点和思路，对新时代改革和完善党内监督的理论和实践大有裨益。现将理论界探讨的观点归纳如下：

1、完善党内监督机制，改革监督领导体制。有学者主张，构建一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整的和有机的权力制约体系[20]。有学者提出的思路是切实加强干部队伍建设，建立优胜劣汰、惩处和褒奖相结合的机制；深入开展党风廉政建设和反腐败斗争；切实加强党的监督制度和机构完善等方面建设[18]21-22。有些学者则主张突出各方监督责任，建立党内监督的领导责任机制；突出监督的制约特点和工作重点，形成党内监督的科学体制，健全权力运行的内控机制；完善党内监督与党外监督的方式方法；构建党内监督和网络监督有效结合、互相促进的运行机制。有学者提出，建立健全垂直式的党内监督领导体制；健全完善党内监督制度；确保党员民主权利，充分发挥广大党员的监督作用[21]。有学者主张，强化党内监督主体，明确党内监督客体；建立系统、科学而配套的党内监督制度；构建党内监督机制有效运行的基本模式[16]。

2、拓宽监督民主渠道，优化党内监督环境。有学者提出，党内监督与党内民主之间的关系极为密切。党内民主是党内监督的前提和基础，是防止党内监督流于形式的可靠保障，是突破“同体监督”局限的根本路径，是党内监督制度建设的核心；而党内监督促进人们重视党内民主，推动党内民主取得实质性进展，二者之间具有相互促进的作用[22]。有学者主张要拓宽党内监督渠道，关注网络传媒对党内监督的作用，提出当代中国网络反腐新模式的构建策略[23]。有学者的思路是积极构建网络监督和组织监督的长效机制，达到两者优势互相叠加和劣势互相规避的效果，从对接机制、运行机制、动力机制和保障机制四个维度，构建一个完备的网络监督与组织监督的长效机制[24]。有学者对网络监督权力腐败的规范性问题提出思考，认为要加大网络监督规范性意识的宣传与教育；加大网络监督规范性立法与制度建设；加大党务政务以及官员财产公开的力度；加大网络监督伦理和技术方面的规范[25]。有学者主张必须完善激励环境、创造制衡环境、优化监督环境、规范职能环境，建立自我监控机制、相互监控机制、外部监控机制和程序监控机制[26]。有学者认为党内监督离不开一定的外部环境，必须研究党内监督环境的特点、功能和运行规律，研究优化党内监督的政治环境、思想环境、经济环境、文化环境和党内道德环境，消除其不利影响，实现党内监督环境与外部环境的良性循环[27]。

3、增强党员监督意识，健全党内监督制度。有学者的思路是合理界定党内监督的边界和方式；对分权制衡做出制度安排；使权力与责任挂钩，与利益脱钩；将权力纳入法制化轨道；增强权力运行的透明度[28]。有学者提出在党内造成监督的气氛和舆论，加强宣传教育，重视批评与自我批评；党员应增强监督意识，营造弘扬正气、抵制不正之风的政治氛围；党员领导干部要增强接受监督的意识，成为被监督的重点对象[29]。有学者认为，要提高党员群众的监督素养和党员领导干部的监督意识，使其增强对党内监督重要性的认识；帮助党员、干部系统掌握党内监督的知识体系，完善党内法规，保证党内监督依法进行；严格限制个人权力，加强对党委会自身监督；发扬党内民主，教育和培养党员具有批评与自我批评的勇气；强化党内监督机关权威，充分发挥纪检部门作用[30]。有学者主张，党员干部自觉接受党内外群众监督的意识不够，要真正建立“权为民所赋”的制度机制；推进权力运作公开化的进程；切实保障人民的监督权利；下决心破解既得利益倾向的困扰；改造党内教育[31]。有些学者则认为必须完善巡视制度和监督的法规制度；完善党内监督的具体细则和配套条款；健全民主集中制和领导权力制约的相关制度等。

四、党内监督研究的成就与不足

改革开放以来理论界研究党内监督问题的论著，呈逐年上升趋势，特别是党内监督条例的颁布，掀起了研究党内监督制度的热潮。之后研究论著数虽量有所下降，但是质量有了明显提高。

1、成就显著：从著作梳理来看，理论界已经有了相当多的研究成果。近年来标志性的著作主要有欧黎明的《中国共产党党内监督工作程序与规范》（中共党史出版社2017年版）、金太军等的《政治文明建设与权力监督机制研究》（人民出版社2010年版）、董瑛的《党内干部监督制度建设论》（人民出版社2010年版）、邬思源的《中国共产党监督体系的传承与创新》（学林出版社2008年版）、张建明的《党内监督机制研究》（光明日报出版社2008年版）、王寿林的《权力制约和监督研究》（中共中央党校出版社2007年版）、张德友的《党内监督概论》（湖南人民出版社2004年版）、李景田的《新时期中国共产党党内监督机制问题研究》（中国方正出版社2004年版）、尤光付的《中外监督制度比较》（商务印书馆2003年版）、陈国权的《政治监督论》（学术出版社2001年版）、中央纪律检查委员会研究室编的《论党内监督》（中共中央党校出版社1990年版）、黄百炼的《遏制腐败——民主监督的程序与制度研究》（人民出版社1997年版）、侯少文的《党内民主研究》（春秋出版社1988年版）等。

从论文梳理来看，截止目前，从中国知网检索到篇名含“党内监督”的论文2232 篇。根据研究内容和角度的不同，党内监督研究论文大致分为八个方面：一是马克思主义经典作家党内监督思想、方法、原则及其现实启示；二是党的历届中央领导人党内监督重要思想及其现实运用；三是党内监督的发展历程、时段划分、主要经验、基本规律与经验教训；四是党内监督制度建设，这方面论文比较多，说明部分学者对这一问题比较关注；五是党内监督体制改革的历史回顾、基本经验和未来构想；六是党内监督机制的建立完善、存在问题和改革构想等；七是党内权力监督的基本类型、关键问题、实现模式和对策思路；八是其他社会主义国家党内监督及其他国家政党内部监督，这类论文为我们总结党内监督存在的正反两方面经验教训，借鉴世界上一些执政党特别是社会主义国家共产党党内监督制度建设，提供可资借鉴的启示。

综上，这些论著分别从学理与实践、历史与现实、国内与国外等多角度探讨党内监督制度问题，可谓见仁见智，论题新颖，为新时代更好地完善党内监督提供了理论参考和对策分析。这些研究成果不仅深化了党内监督的理论意义，而且对推动全面从严治党和“管党治党宽松软问题”专项治理，有着更为重要的现实意义。2、存在不足：改革开放以来，我们欣喜地看到党内监督制度研究有了长足的进展，取得了丰硕的成果，有力地推动了党和国家的廉政建设和党内监督制度、体制、机制等建设。但是，我们也注意到还存在一些不容忽视的问题：一是研究论著缺乏创新性，特别是在阐述存在的问题和对策思路时，存在部分观点相近、研究思路一致的文章。二是对十一届三中全会以后的党内监督研究较多，而之前的研究则相对较少，文献梳理不足，史论结合不够。三是对党内监督的新特点、新趋势、新政策、新思想，特别是十八大以来习近平总书记关于党内监督思想缺乏深入研究。四是对党内监督、法治与民主之间的关系缺乏系统剖析，对党内监督制度存在的问题缺乏全面的总结和反思。这些都需要理论界结合习近平新时代中国特色社会主义思想，将党内监督制度研究引向一个新视野和新高度。